Visor de obras.

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Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas y Universidad Católica de Lovaina

Antes de entrar en la discusión de los temas fiscales suscitados por la Unión Económica y Monetaria (UEM), es necesario discutir brevemente qué significa realmente este término. En cuanto a la unión monetaria, no hay la menor duda, dicha unión implica ligar irrevocablemente los tipos de cambio para posteriormente introducir una moneda común. En cambio, el significado de la unión económica es menos claro, ya que no existe una definición precisa y de aceptación universal de unión económica. La definición más relevante es la del Informe Delors, porque fue la base para la revisión del Tratado de Roma, revisión que permitirá a la Comunidad Europea (CE) avanzar hacia la UEM. El Informe Delors clasifica de forma un tanto arbitraria cuatro componentes básicos de una unión económica:

(1) El mercado único dentro del cual las personas, los bienes, los servicios y el capital pueden moverse libremente;

(2) Medidas de política tendentes a aumentar la competencia y el fortalecimiento de los mecanismos de mercado;

(3) Medidas de política comunes tendentes al cambio estructural y el desarrollo regional;

(4) Coordinación de la política macroeconómica incluyendo reglas vinculantes de política presupuestaria.

Los dos primeros componentes son parte de la definición de unión económica generalmente aceptada por los economistas. El progreso en estas dos áreas parece asegurado, dado que el cumplimiento del calendario del   —12→   mercado único no se ha retrasado⁷. El tercer componente de esta definición de unión económica es de difícil evaluación desde el punto de vista de la eficiencia económica. Este componente, que podría tener importantes implicaciones en la política fiscal, no volverá a discutirse aquí porque debe fundamentarse en nociones tales como la distribución de la renta, nociones más próximas a concepciones sociales de equidad que a los conceptos tradicionales de eficiencia económica⁸.

El cuarto componente necesario para conseguir la unión económica según el Informe Delors es la coordinación de las políticas presupuestarias nacionales. Este tema ha sido siempre el más debatible del Informe Delors. Por ello, el planteamiento de la necesidad de directrices para las políticas presupuestarias nacionales se discutirá con detalle más adelante.

No deja de ser sorprendente que la parte de unión monetaria de la UEM, que en sí misma sólo implica que la política monetaria se determina a nivel comunitario, suscita quizás más problemas que la unión económica. En una unión monetaria, la política monetaria (nacional) ya no puede ser utilizada por los gobiernos (nacionales) para contrarrestar shocks específicos de cada país. Además, puesto que la inflación y los tipos de interés afectan a los ingresos impositivos y al gasto público, una UEM comprometida con la estabilidad de precios puede tener implicaciones importantes en los ingresos y gastos públicos. Finalmente, la unión económica, junto con la monetaria, incrementa la movilidad de la base impositiva en muchos sectores (por ejemplo, impuesto de ganancias de capital, impuesto de sociedades, etc.) de manera que la UEM plantea la cuestión de la competencia impositiva.

Esta breve introducción ha sido suficiente para mostrar que la UEM afectará a todos los aspectos de la política fiscal. Se hace necesario, por tanto, seleccionar los temas más relevantes y concentrarse en ellos. Esto se lleva a cabo en las cuatro secciones siguientes, que discuten los cuatro temas que han dominado los debates públicos y académicos.

La sección 2 discute la necesidad de «directrices vinculantes» para las políticas fiscales nacionales tal como lo plantea el informe Delors. La sección 3 considera el impacto en la financiación pública de una inflación más reducida y la sección 4 discute en qué medida la UEM suscitará una mayor   —13→   competitividad impositiva. Posteriormente, la sección 5 se plantea si es necesario un esquema comunitario de igualación fiscal para contrarrestar el efecto de shocks específicos en cada país. Finalmente, la sección 6 concluye con un breve resumen.

En este artículo no se tocan las cuestiones que se refieren a la transición hacia la UEM. En cambio, se concentra en una UEM en «estado estacionario» suponiendo en todo el artículo que, por razones políticas, la Comunidad permanece en una etapa «prefederal» (McDougall, 1977), es decir, que el presupuesto de la Comunidad no excederá del 2 al 2,5% del Producto Interior Bruto (PIB) y que la mayoría de las competencias en el área fiscal permanecerán a nivel nacional. Este límite en el tamaño del presupuesto comunitario es una razón más para no discutir los mecanismos fiscales de redistribución de la renta. El suponer que la mayoría de las competencias fiscales permanece a nivel nacional permite no tener que revisar la amplia literatura sobre federalismo fiscal que analiza la distribución óptima de competencias en materia de política económica entre los niveles federal y subfederal (nacional) en muchos campos (reglamentación de la industria y de los mercados laborales, oferta de bienes públicos, etc.).

La racionalidad económica en que se basa parte de la supervisión comunitaria de las políticas fiscales nacionales es que, sea cual sea el régimen de tipos de cambio, las políticas presupuestarias nacionales tienen externalidades internacionales. En un régimen de tipos de cambio flexibles o donde los gobiernos recurren ocasionalmente a realineaciones, elementos importantes de estas externalidades se desvían, transformándose en movimientos de la moneda del país iniciador. En la medida en que esto ocurre, las consecuencias de la expansión presupuestaria recaen primordialmente en el propio país, produciéndose el estrangulamiento de la inversión interior. Ahora bien, a medida que los tipos de cambio se hacen más rígidos, los efectos exteriores adquieren mayor importancia potencial.

El vivo debate académico (y político) que se ha desarrollado desde la publicación del Informe Delors, ha puesto de manifiesto que hay argumentos claros para imponer directrices vinculantes, las cuales se analizan a continuación⁹. La primera se basa en los efectos secundarios de la política de   —14→   gestión de la demanda, el segundo se basa en los efectos secundarios producidos por la prima de riesgo de la deuda pública.

La siguiente discusión supone que las directrices serán asimétricas, es decir, que sólo se impondrán límites superiores para los déficit. Aunque esto no se menciona explícitamente en el Informe Delors, se supone implícitamente, ya que es difícil imaginar cómo la Comunidad podría presionar a un país a gastar más y, en consecuencia, a aumentar su déficit.

La conclusión general de la discusión respecto a las directrices vinculantes es que pueden ser de utilidad directrices claras que eliminen la potencialidad de presiones excesivas sobre el Banco Central Europeo para que relaje su postura antiinflacionista.

El primer argumento a favor de directrices vinculantes se basa en el punto de vista de que el control de la demanda nacional mediante la política fiscal tiene efectos secundarios, porque el estímulo fiscal en un país miembro también lleva a un incremento de la demanda de los productos de los demás países. Este argumento, por sí sólo, sugeriría que si los gobiernos nacionales no tienen en cuenta estos efectos secundarios, la política fiscal en términos agregados tendría que ser excesivamente restrictiva. Ahora bien, si un país miembro practica una política fiscal expansiva, no sólo se incrementa la demanda de otros países, sino que también se presionan al alza los tipos de interés. En una unión monetaria el efecto sobre los tipos de interés también se extendería al resto de la unión y tendería a reducir la demanda, por tanto, contrarrestaría el efecto directo sobre la demanda.

Aunque la Comunidad no haya alcanzado todavía la UEM, el impacto del giro extraordinario de la política fiscal alemana (desde un casi equilibrio en 1989 a un déficit del 5% del PIB en el segundo semestre de 1990) pone de manifiesto este problema. Se ha estimado que la presión directa de la demanda originada por la unificación alemana provocó un aumento de las importaciones provenientes de la Comunidad de unos 30 mil millones de ecus por año (casi el 1% del PIB de la CE sin Alemania). Sin embargo, al mismo tiempo, el incremento de los tipos de interés en Alemania se fue propagando por el Sistema Monetario Europeo (SME), generándose una elevación de los tipos de interés de la Comunidad, de manera que no está nada claro que los socios de Alemania vayan a beneficiarse de hecho de esta política fiscal alemana expansiva.

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Este ejemplo concreto sirve para poner de manifiesto las dificultades teóricas que impiden determinar la magnitud e incluso el signo de los efectos secundarios. Esto implica que en muchos casos es imposible determinar a priori si la respuesta adecuada en una situación dada debe ser una expansión fiscal o lo contrario. En principio, se podrían utilizar modelos macroeconómicos para resolver esta indeterminación teórica. Sin embargo, los modelos existentes difieren considerablemente al estimar los efectos secundarios. En general, sugieren que los efectos secundarios de la política fiscal son relativamente pequeños en términos absolutos, es decir, menos de la décima parte de los efectos internos y son frecuentemente negativos. El Cuadro 1, que procede de Emerson et al. (1991), muestra este fenómeno con los resultados de un modelo macroeconómico, el modelo Multimod:

	ALEMANIA	FRANCIA
PIB
Alemania	1,60	-0,16
Francia	0,00	1,60
Italia	0,00	-0,08
Reino Unido	-0,02	-0,10
Inflación:
Alemania	2,00	0,00
Francia	0,16	3,66
Italia	0,10	-0,34
Reino Unido	0,10	-0,14

Fuente: Emerson et al. (1991), Cuadro 5.5.

Este cuadro muestra no sólo que los efectos secundarios de la demanda de hecho son frecuentemente iguales a cero, sino también que los efectos inflacionarios pueden ser más importantes. Sin embargo, los efectos inflacionarios no tienen todos el mismo signo, la expansión fiscal francesa tiene como consecuencia una menor inflación en Italia y el Reino Unido, mientras que ocurre todo lo contrario con la política fiscal alemana.

Otra razón por la que seguirá siendo muy difícil durante algún tiempo obtener estimaciones fiables de los efectos secundarios de las políticas fiscales   —16→   nacionales en la UEM es que la utilidad de modelos que fueron estimados con datos de los años 70 y 80 es limitada. La moneda común y otras restricciones a las políticas nacionales implícitas en la UEM pueden alterar radicalmente algunas relaciones macroeconómicas fundamentales, por ejemplo, la conexión entre precios y salarios o la elasticidad de la demanda de exportaciones intra-comunitarias. Van der Ploeg (1991) discute las diferencias de coordinación de política macroeconómica entre el SME actual y la UEM futura.

La incertidumbre que presentan los actuales modelos macroeconómicos pueden tener serias consecuencias. En efecto, algunos cálculos basados en los más importantes modelos macroeconómicos de interacción internacional, que intentan medir las ganancias de bienestar derivadas de la coordinación internacional de políticas nacionales, son ambiguos porque no se sabe suficientemente cómo las economías interaccionan y reaccionan frente a acciones específicas de política económica¹⁰.

El punto básico de este artículo es que si la coordinación se basa en un modelo equivocado puede producirse una pérdida de bienestar. Puesto que el verdadero modelo nunca se encontrará, se deduce de ello que las ganancias de bienestar previstas por muchos modelos permanecerán sin dilucidarse.

Si estos problemas conceptuales pudiesen solucionarse, sería preferible que hubiese una coordinación de políticas fiscales, porque el presupuesto comunitario, que ahora es ligeramente superior al 1% del PIB combinado de los países miembros, es muy pequeño para ejercer una función estabilizadora significativa. En el futuro previsible, por tanto, la influencia sobre la actitud presupuestaria de la Comunidad sólo podrá conseguirse a través de las decisiones sobre los presupuestos nacionales. Los gobiernos federales grandes se permiten estar más relajados respecto de las políticas presupuestarias de los gobiernos regionales porque un presupuesto federal, típicamente entre un 20 y un 30% del PIB les otorga una capacidad de maniobra potencial considerable¹¹Véase.

Aunque el presupuesto central de la CE sea muy pequeño para conseguir la combinación adecuada de políticas presupuestarias, la discusión anterior sugiere dos objeciones adicionales en contra de la supuesta necesidad de directrices vinculantes: en primer lugar, no hay razones lógicas para que sean asimétricas, es decir, dirigidas solamente a controlar déficit presupuestarios excesivos. En segundo lugar, no resulta obvio que sean necesarias reglas vinculantes; más bien cada situación debería requerir un esfuerzo de   —17→   coordinación diferente que tuviese en cuenta las circunstancias específicas y los efectos secundarios.

Finalmente, no debe pasarse por alto que la UEM va a hacer posible que se permita una mayor divergencia en las políticas fiscales nacionales, ya que la política fiscal será el único instrumento importante de política económica que permanezca para hacer frente a shocks nacionales específicos¹². Además, en el caso de shocks intensos, no habría más remedio que hacer excepciones a las directrices de forma discrecional.

La totalidad de la discusión académica sobre los efectos secundarios de la política de demanda, cuyo objeto es justificar la necesidad de directrices vinculantes, debe parecer un tanto remota a los actuales gestores de la política económica de la Comunidad. En efecto, ningún país miembro utiliza la política fiscal a la hora de buscar la sintonización precisa de la economía (Giovannini y Spaventa, 1991, y Mortensen, 1990). A lo largo de la última década, los países miembros han experimentado que, dadas las restricciones políticas, la política fiscal no es un instrumento muy útil para afectar la demanda agregada a corto plazo. Es más, en algunos países la carga de los intereses de la deuda pública se ha hecho tan abrumadora que la consolidación de la deuda se ha convertido en el objetivo primordial de la política fiscal. Dado que la política fiscal se usa cada vez menos para controlar la demanda, la decisión de convergencia de 1974, que fue revisada en 1990 y que pretendía organizar cierta coordinación de políticas de coyuntura, ha sido relegada a un segundo plano. Los ejercicios de «vigilancia multilateral» que se llevaron a cabo en cumplimiento de esta Directiva, no son muy efectivos, dado que no pueden imponerse. No obstante, éste sería el foro apropiado donde los países podrían coordinar sus políticas nacionales de demanda.

Los déficit presupuestarios elevados de un país pueden llevar a que existan primas de riesgo si se quiere que los inversores mantengan activos denominados en la moneda respectiva. En efecto, frecuentemente es más atractivo para los políticos monetizar los déficit que llevar a cabo la difícil tarea de la consolidación fiscal. Con tipos de cambio al menos potencialmente flexibles, la prima de riesgo (y las pérdidas de riqueza) sería soportada sólo por los inversores que mantuviesen deuda pública denominada en la   —18→   moneda en cuestión, es decir, en la práctica sólo los residentes en dicho país¹³. Sin embargo, con tipos de cambio irrevocablemente fijos, los inversores podrían exigir una prima de riesgo en los activos denominados en cualquiera de las monedas de todo el área o en la moneda única cuando ésta se haya introducido. Estos efectos sobre los tipos de interés de todos los países miembros serían indeseables porque incluso un país con una situación fiscal saneada se vería obligado a pagar dicha prima de riesgo¹⁴.

Este tema puede ser importante en la práctica porque algunos estados miembros tienen déficit presupuestarios que son grandes en relación con la CE (y mucho más grandes que los de los estados individuales en la mayoría de las federaciones existentes en la actualidad). Un déficit del 10% del PIB de un estado miembro de gran tamaño corresponde a más del 1% del PIB colectivo y a más del 5% del ahorro neto de la CE. El endeudamiento de uno de los países miembros de gran tamaño, por ejemplo, Italia es de una dimensión muy distinta a la de incluso las más grandes empresas privadas o públicas¹⁵. La absorción de una parte importante del ahorro de la CE por déficit grandes y persistentes daría lugar a presiones políticas para corregir las externalidades no deseadas que afectan a otros Estados miembros¹⁶.

Una prima de riesgo de inflación en la deuda denominada en la moneda de la UEM, posiblemente el ECU, se produciría sólo si déficit públicos (nacionales) amplios y/o deudas públicas grandes pueden tener una influencia en la postura fiscal del Banco Central Europeo (BCE). En principio, éste no debería ser el caso porque el tratado de la UEM no permite a la Comunidad salvar a los estados miembros y porque los estatutos del BCE excluyen cualquier forma de financiación monetaria. Masciandro y Tabellini (1988) mantienen este punto de vista con evidencia que muestra que el grado de independencia de un banco central puede tener un a influencia sobre la inflación aunque existan déficit o deudas considerables.

El punto de vista de que los mercados financieros y un banco central independiente pueden imponer la disciplina se basa, generalmente, en la   —19→   afirmación de que los gobiernos que persisten en un crecimiento excesivo de su deuda se enfrentan con costes crecientes de financiación y una caída de posición en su rating como prestatarios. Hay poca evidencia, sin embargo, de que tales mecanismos sean restricciones capaces de evitar la divergencia presupuestaria. La experiencia de los países federales grandes sugiere que el castigo que supone descender en el rating no tiene mucha importancia. En Canadá, donde la divergencia de posiciones presupuestarias y de endeudamiento es mayor que en otras federaciones, el campo de variación de los costes de financiación tiene una amplitud menor del 5%. En Estados Unidos los costes de financiación muestran la misma falta de sensibilidad respecto a las políticas presupuestarias de los Estados que tienden a ser, de todos modos, bastante uniformes. Incluso Nueva York no tuvo que pagar una prima muy grande hasta que su crédito fue denegado casi completamente.

Este episodio, así como la experiencia del crédito bancario a los países en vías de desarrollo sugiere que los mercados financieros no responden a una función de prima de riesgo suavemente ascendente. Tal como sugieren Stiglitz y Weiss (1981), los tipos de interés elevados crean un sesgo de selección adversa. El punto crucial de este análisis es que los prestatarios siempre poseen una mejor información sobre su propia situación financiera. Los bancos (o los prestamistas en general) se resisten, por tanto, a conceder créditos a prestatarios que están dispuestos a pagar tipos de interés elevados porque suponen que sólo aquellos prestatarios que entrañan un riesgo considerable están dispuestos a pagarlos. Esta es la razón por la que los mercados de crédito (especialmente el crédito bancario) no responden a una curva de oferta de crédito suavemente creciente que sea sólo función del tipo de interés. El margen de elección entre buenos y malos prestatarios es muy estrecho y pasado cierto tipo de interés, simplemente no se conceden créditos.

Los mercados financieros no pueden, por tanto, imponer mucha disciplina hasta que no se haya alcanzado un determinado umbral. Traspasado este punto, los gobiernos implicados se encontrarían con una indisponibilidad de fondos adicionales que precipitaría una crisis de liquidez para los mismos. Stiglitz y Weiss (1981) también mantienen que una pequeña reducción en la disponibilidad de crédito puede, en algunos casos, causar un amplio racionamiento de crédito. Un ligero endurecimiento de actitud del BCE podría, por tanto, precipitar una crisis de liquidez si algunos países miembros se encontrasen cerca del punto en que comienza el racionamiento de crédito. En estas circunstancias, el BCE no podría probablemente negarse a proveer alguna financiación «temporal». La ausencia de una disciplina de mercado gradualmente creciente tiene como consecuencia, por tanto, que   —20→   una política monetaria restrictiva pueda verse amenazada por una crisis de financiación.

Es posible, tal como algunos observadores han argumentado (véase, por ejemplo, Bishop 1990), que los mercados financieros impusiesen una disciplina más gradual al endeudamiento de los Estados miembros de una UEM¹⁷. Es de esperar que los mercados financieros discriminen más entre sí a los países miembros que a las provincias canadienses que ya llevan más de un siglo formando parte de una unión monetaria. Pero, a pesar de la cláusula de «no salvamento» del Tratado de la UEM, los mercados financieros podrían interpretar que la formación de la UEM supondría una elevación en la escala de solvencia de los miembros débiles. La experiencia con la asistencia «condicional» a Grecia que se dio (y, al parecer, también se malgastó), aunque no se cumplieron las condiciones, también sugiere que la regla de «no salvamento» no se seguirá muy estrictamente. Por tanto, una UEM sin ninguna coordinación presupuestaria vinculante reduciría el precio a pagar por déficit «excesivos» a sus Estados miembros más débiles.

Un problema diferente puede surgir aunque las autoridades centrales de la UEM estuviesen decididas a negarse a salvar países miembros. Como han resaltado Giovannini y Spaventa (1990), la quiebra de un gobierno miembro podría amenazar con desatar una crisis bancaria que forzaría al BCE a ofrecer liquidez de emergencia al mercado y, por tanto, a relajar su actitud anti-inflacionaria. La idea general de que la deuda nacional deja de comportar riesgos al formarse la UEM sugiere que los gobiernos nacionales deberían ser tratados como emisores de deuda del sector privado; es decir, deberían enfrentarse a los mismos requisitos de información y los bancos deberían mantener fondos de provisión por deudas nacionales al igual que los mantienen por cualquier otro tipo de riesgo crediticio. Lo primero tendería a mitigar la información asimétrica que lleva a los mercados financieros a fiarse más del racionamiento del crédito que de tipos de interés crecientes para tener en cuenta el riesgo. Lo segundo, es decir, reglas de provisionamiento aplicadas a los riesgos «soberanos» (como proponen Bishop et al., 1989), podría reducir el riesgo de una crisis bancaria. Sin embargo, tal como mostró la experiencia de la ciudad de Nueva York, resulta muy dudoso que incluso reglas muy prudentes pudiesen eliminar dicho riesgo.

La investigación reciente indica, además, que incluso si los mercados financieros ofrecen una disciplina adecuada, las políticas presupuestarias nacionales   —21→   pueden tener efectos externos. En Alogoskoufis y Van der Ploeg (1990) se sostiene que el nivel de deuda pública en un país puede afectar a la tasa de crecimiento de otros países porque hay economías internacionales de escala. Un endeudamiento elevado con el exterior tendería a reducir la cantidad de ahorro interior disponible para la inversión interior y, por tanto, para el crecimiento interior. Esto implica que los países miembros tendrían el derecho, en términos puramente económicos, de estar preocupados por las deudas excesivas de sus principales socios comerciales. Es obvio que este razonamiento puede apoyar la idea de que las directrices se establezcan sobre la deuda pública en vez de sobre el déficit.

Aunque se acepten los argumentos a favor de una coordinación presupuestaria obligatoria que se basan en el punto de vista de que los mercados financieros no van a proporcionar una disciplina sustitutoria, queda el problema de cómo se pondrían en práctica y obligarían a cumplirse. Como se mencionó anteriormente, la llamada decisión de 1974, que se revisó en 1990, proporciona a la Comunidad un instrumento para organizar la coordinación macroeconómica si así se considera necesario. El reto es, por tanto, cómo poner en práctica una directriz operacional que permita una supervisión comunitaria de las políticas fiscales nacionales que se refiera al tema de los «déficit excesivos»¹⁸.

En la mayoría de las discusiones respecto a las directrices vinculantes, simplemente se supone que las directrices van a ser cumplidas. Sin embargo, la experiencia de la Comunidad con las recomendaciones que se han dirigido a los Estados miembros sugiere que lo más probable es que no se cumplan.

El cumplimiento de las directrices vinculantes va a requerir la existencia de sanciones efectivas. Ahora bien, es difícil imaginar qué tipo de sanción podría imponer la Comunidad a un miembro individual para que ajuste su política fiscal. En la UEM la ayuda a la balanza de pagos dejará de ser un tema de discusión, de manera que la presión de los otros miembros y, posiblemente, la retención de los pagos comunitarios al Estado miembro incumplidor serían los únicos medios efectivos, La retención de pagos comunitarios,   —22→   sin embargo, sería difícil de instrumentar, ya que la mayor parte del gasto comunitario se refiere a proyectos específicos que son planificados y dirigidos conjuntamente con el sector privado o gobiernos locales. La presión de los restantes miembros, por ejemplo, una declaración pública del Consejo Europeo señalando que las directrices no se han cumplido, puede ser la única sanción efectiva.

Las directrices tendrían que ser tan objetivas como fuera posible, de manera que no dieran mucho margen para su interpretación y, en casos específicos, a su relajación obedeciendo a presiones políticas. Especialmente, si han de estar respaldadas por sanciones, tendrían que estar tan «sujetas a jurisdicción» como fuera posible. Tres conceptos operacionales relacionados entre sí se han propuesto para ser directrices vinculantes:

La regla más sencilla consiste en relacionar el déficit máximo permisible directamente al PIB. No obstante, esta medida sería demasiado simple, sería deseable también poder relacionarla con el equilibrio entre ahorro e inversión privados del país; por esta razón, solamente sería imposible de aplicar uniformemente. Las referencias a la ausencia de restricciones federales a los déficit de los estados en EE.UU., se olvidan de que la mayor parte de los estados tienen leyes propias que impiden la generación de déficit¹⁹.

La relación déficit/PIB es una forma de techo uniforme para los déficit. Sería demasiado rigurosa en una Comunidad con amplias diferencias de posiciones presupuestarias y relaciones deuda pública/PIB que van desde el 37% en Francia al 128% en Bélgica (sin incluir Luxemburgo, con sólo un 10%).

La referencia a la experiencia de EE.UU., frecuentemente utilizada, puede ser desorientadora si se tiene en cuenta que en EE.UU. el problema es que el gobierno federal no sigue sus propias directrices (por ejemplo la Ley Gramm-Rudman, cuyo objetivo es reducir el amplio déficit federal), mientras que los Estados en general se adhieren a sus propias restricciones y tienen presupuestos equilibrados. Por el contrario, el nivel federal de la Comunidad (la Comisión, el Parlamento y el Consejo) siempre se ha adherido al Tratado, que dispone que el presupuesto esté equilibrado. El problema de la Comunidad es, por tanto, en cierto modo el contrario al de EE.UU., es decir, déficit nacionales (de los Estados) excesivos en vez de un déficit federal excesivo.

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La forma más sencilla de incorporar las diferencias entre situaciones nacionales es fijar una regla para el déficit primario, es decir, el déficit neto de pagos por intereses. Si se excluye la financiación monetaria (véase la sección 3 más adelante, para una estimación de la cantidad residual permitida en la UEM) y los tipos de interés son más o menos iguales a las tasas de crecimiento de las rentas nominales de los países miembros, el déficit primario en relación al PIB determinaría totalmente la acumulación de deuda pública en relación al PIB.

Sin embargo, actualmente (y en el futuro previsible), los tipos de interés son mayores que las tasas de crecimiento del PIB y, por tanto, incluso un déficit primario nulo no sería capaz de frenar el aumento de la relación deuda/PIB. Por ejemplo, si partimos de un nivel inicial de la relación deuda/PIB del 100% y el tipo de interés supera a la tasa de crecimiento del PIB en aproximadamente un 2%, es necesario que el superávit primario sea del 2% para que la relación deuda/PIB permanezca invariable. Los déficit excesivos, por tanto, se identifican generalmente con una situación en que la relación deuda/PIB crece sin límite. Subyacente a esta identificación se encuentra la percepción de que los gobiernos no pueden obtener impuestos para el pago de los intereses de la deuda por encima de una cierta proporción de la renta nacional. Sin embargo, tal como señalan Dornbusch y Draghi (1990), la historia no da pistas que permitan averiguar cuál puede ser el límite superior de la relación deuda/PIB. En la práctica, se considera sostenible una determinada situación fiscal si la relación deuda/PIB permanece constante, sea cual sea el nivel que haya alcanzado.

En principio, por tanto, se podría determinar analíticamente cuál es la tendencia sostenible de deuda pública y calcular el déficit primario máximo compatible con dicha tendencia²⁰. Pero hay dos objeciones a tal procedimiento:

1. La regla aparecería como muy relajada. Como se ve en el Cuadro 2, la mayoría de los países miembros tiene un superávit primario suficientemente grande como para poder iniciar una reducción gradual de la relación deuda/PIB. Solo cuatro países problema (Grecia, España, Italia y Portugal) tienen que llevar a cabo un ajuste fiscal importante para estabilizar su ratio de deuda²¹. No es deseable que la UEM sea vista como alentadora de la relajación

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			PORCENTAJES DEL PIB
			BRECHA ENTRE EL SUPERÁVIT PRIMARIO EFECTIVO (b) Y EL SUPERÁVIT NECESARIO PARA22:
	Deuda/PIB	i-n23	Superávit presupuesto primario	Estabilizar la relación deuda/PIB	Conseguir la convergencia de la relación deuda/PIB en 10 años.
Bélgica	128	2,0	2,4	0,17	7,17
Dinamarca	63	2,0	-0,9	1,56	0,09
Alemania	43	2,0	1,6	-0,74	-2,29
Grecia	86	1,5	-10,0	11,82	14,59
España	43	2,0	-0,9	1,56	0,09
Francia	35	1,5	0,8	-0,09	-2,39
Irlanda	104	1,5	7,7	-6,13	-1,49
Italia	98	2,0	-2,3	3,78	7,82
Luxemburgo	9	2,0	1,2	-1,02	-5,97
Holanda	78	2,0	1,1	0,47	2,46
Portugal	73	1,5	-3,2	4,30	5,76
Reino Unido	44	2,0	4,3	-3,41	-4,83

Fuente: Emerson et al. (1991).

de los esfuerzos de la mayoría, lo que podría ocurrir aun en el caso de que la regla sea sólo un límite superior y no una recomendación.

Dado que la estabilización de la relación deuda/PIB no es un objetivo sensato sea cual sea el nivel de la relación deuda/PIB, el Cuadro 2 también muestra el ajuste fiscal necesario para que las relaciones deuda/PIB converjan hacia la actual relación media de la CE al término de 10 años. La actual relación media deuda/PIB de la Comunidad es del 60%. Este objetivo implicaría que en los países cuya deuda relativa es mayor que el 100% del PIB habría que hacer un sacrificio considerable. La última columna del Cuadro 2 muestra que tal requisito de convergencia, una versión del cual ha sido propuesta por Giovannini y Spaventa (1991) y se ha discutido activamente en la Conferencia Intergubernamental sobre el UEM, en la práctica sólo preocuparía a los países que ya tienen déficit insostenibles. De todos modos, en algún caso, por ejemplo, Bélgica el ajuste que hay que hacer es considerablemente mayor.

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			PORCENTAJES DEL PIB
			AJUSTE DEL DÉFICIT FISCAL NECESARIO PARA CONSEGUIR:
	Deuda/PIB (1)	i-n (2)	Superávit presupuesto primario (3)	Estabilizar la relación deuda/PIB (4)	Conseguir la convergencia de la relación deuda/PIB (5) en 10 años.
Bélgica	6,1	-1,2	-1,8	0,45	0,21
Dinamarca	40,4	-4,4	-0,9	-1,11	2,08
Alemania	21,2	0,0	0,2	0,22	1,48
Grecia	7,2	-4,3	-4,3	4,13	4,00
España	14,5	-2,5	-2,5	2,16	2,76
Francia	8,1	-0,2	-0,2	-0,03	0,13
Irlanda	-17,7	1,9	1,9	-5,35	-7,97
Italia	4,6	-1,2	-1,2	-0,81	-1,20
Holanda	21,2	1,3	1,3	-1,39	-0,12
Reino Unido	11,4	1,9	1,9	-2,49	-2,20

Fuente: OCDE y Cuadro 5.3 de Emerson et al. (1991)

Nota: No se incluyen Luxemburgo ni Portugal por no constar dichos países en los datos de la OCDE.

2. Los cálculos de sostenibilidad siempre están rodeados de un considerable margen de incertidumbre, lo que permite que pueda haber interpretaciones divergentes de la CE y las autoridades nacionales. Incluso la relación deuda/PIB, que es el ingrediente básico de este enfoque puede medirse de forma diferente, es decir, bruto o neto, y puesto que no está claro a priori si el criterio de sostenibilidad debe basarse en la deuda bruta o neta, es difícil determinar objetivamente incluso el punto de partida desde el que puede valorarse la sostenibilidad de una situación fiscal particular. Por ejemplo, tal como puede verse en el Cuadro 3, en los casos de Dinamarca y Alemania las relaciones deuda/PIB bruta y neta difieren en 40 y 21 puntos porcentuales. El signo menos para Irlanda en la primera columna de este Cuadro no es una equivocación: la deuda neta publicada por la OCDE es más alta que la deuda bruta publicada por la CE.

Otro factor importante para evaluar la sostenibilidad es la diferencia entre el tipo de interés y la tasa de crecimiento del PIB. Puesto que la sostenibilidad es un concepto de previsión del futuro, debería evaluarse sobre la base de valores futuros de estas dos variables.

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Puesto que éstas deben ser estimadas de forma un tanto arbitraria, el margen de discusión en este punto es considerable.

Para ilustrar la importancia del mismo, en el Cuadro 3 puede verse la diferencia entre dos estimaciones del ajuste en el déficit público que sería necesario para estabilizar las relaciones deuda/PIB en los países miembros. Una de estas dos estimaciones se basa en los datos de la CE que se han utilizado en el Cuadro 2 anteriormente, la otra se basa en datos de la OCDE (véase el capítulo 5 en Gros y Thygesen (1991) para más detalle).

En el Cuadro 3 puede verse cómo todos los elementos de los cálculos de sostenibilidad pueden ser evaluados de forma muy diferente incluso por expertos. El resultado es que son posibles amplias diferencias en la valoración conjunta. Por ejemplo, en el caso de Irlanda la estimación del ajuste necesario de la OCDE es un 5,35% del PIB más grande que el de la CE. Por el contrario, en el caso de Grecia, la estimación del ajuste fiscal necesario de la OCDE es un 4% del PIB inferior que la de la CE.

Excepto en los casos extremos sería, por tanto, siempre difícil encontrar un indicador objetivo de sostenibilidad que eliminase la necesidad de una valoración discrecional y, por tanto, redujese al mínimo el margen para la interferencia política. Esta es la razón por la que siempre será necesario un análisis más cuidadoso de las situaciones nacionales específicas. Véase Spaventa (1991) para Italia, Kuipers (199 1) para Holanda y Repullo (1991) para España y Portugal.

Finalmente, también se ha sugerido que la llamada «regla de oro» podría utilizarse como directriz. Desde este enfoque, no debería permitirse que el déficit público total sea mayor que la inversión, lo que equivale a la regla de que los ingresos corrientes (impuestos y cuotas a la Seguridad Social) deben ser mayores que los gastos corrientes²⁴. Este enfoque tendría que distinguir entre gasto público corriente (salarios a funcionarios o transferencias de la Seguridad Social) e inversión pública (inversión en infraestructura o transferencias de capital) siguiendo el ejemplo de la constitución alemana que rechaza cualquier déficit en los gastos corrientes al prohibir que el déficit sea mayor que la inversión pública.

Aunque una regla de este tipo pueda tener algún atractivo teórico, sería mucho más difícil de llevar a la práctica que las que hemos discutido hasta ahora dado el carácter arbitrario que casi siempre tiene la distinción entre gastos corrientes y de inversión. Además, no toda la inversión pública tiene

  —27→  

	Ahorro bruto	Ajuste de la inflación	Ahorro bruto ajustado de inflación
Bélgica	-3,8	4,3	0,5
Dinamarca	0,9	1,9	2,8
Alemania	0,3	1,6	1,9
Grecia	-14,7	18,6	3,9
España	2,8	3,3	6,1
Francia	2,3	1,3	3,6
Irlanda	-1,2	2,1	0,9
Italia	-5,6	7,2	1,6
Luxemburgo	8,3	0,2	8,5
Holanda	-1,4	2,3	0,9
Portugal	-2,4	9,4	7,4
Reino Unido	2,5	3,3	5,8
Media de CE-12	-0,2	3,4	3,2

Fuente: Comisión de la CE (1990). Todos los datos se refieren a 1990 y son porcentajes de PIB. El ajuste de la inflación es igual a la tasa de inflación por la relación deuda/PIB.

por qué engendrar en el futuro un flujo de ingresos impositivos (por ejemplo, la inversión en medio ambiente), lo que debilita la base teórica en la que se basa la restricción del déficit de gastos corrientes.

La distinción entre gasto corriente y de inversión es crucial a la hora de asignar un componente nada despreciable del gasto total, el pago de intereses de la deuda pública, que en algunos de los países miembros es superior al 10% del PIB. Actualmente, en la práctica contable de todos los países miembros se incluye el pago de intereses entre los gastos corrientes. Sin embargo, esta asignación es dudosa sobre todo cuando las tasas de inflación son altas, porque en este caso también se elevan los tipos de interés nominales, para compensar la pérdida de poder adquisitivo del principal. En consecuencia, con tasas de inflación elevadas, una buena parte del pago de intereses representa en realidad una transferencia de capital.

Desde un punto de vista económico, sería preferible corregir este aumento artificial del gasto corriente dividiendo el pago total por intereses en dos partes: una parte representa el ajuste por la inflación (que es igual a la tasa de inflación por el valor de la deuda), y el resto representa el verdadero gasto corriente de intereses, es decir, el pago real de intereses. Con una inflación igual a cero, todos los pagos por intereses serían de este último tipo.

El Cuadro 4 muestra, por tanto, dos mediciones del ahorro bruto público (es decir, ingresos corrientes menos gastos corrientes). La primera columna   —28→   representa el ahorro bruto sin ajustar, es decir, obtenido según la práctica contable habitual. De acuerdo con esta medición, los 6 países miembros no cumplen la regla de oro. La segunda columna representa el ajuste, es decir, lo que se debe restar a los gastos corrientes para eliminar la parte de inflación del pago de intereses. La tercera columna representa el ahorro bruto ajustado del efecto de la inflación sobre los gastos corrientes. Una vez hecho el ajuste, resulta que todos los países miembros cumplen la regla de oro.

Puesto que la última columna representa aproximadamente el ahorro bruto que sería considerado nulo según las prácticas contables habituales, la consecuencia es que no puede esperarse que la regla de oro sea muy rigurosa después de establecida una UEM con precios estables. La objeción fundamental a la regla de oro es, por tanto, que sería poco rigurosa; incluso algunos de los países que están claramente en una posición fiscal insostenible a largo plazo, actualmente no se verían afectados por dicha regla. A pesar de ello, puede que sea útil para retener la idea básica que subyace a la regla de oro, es decir, que tiene importancia saber si el déficit se debe a la inversión pública o si se debe a un exceso de gastos corrientes y transferencias.

Todas las reglas sencillas discutidas hasta ahora carecen de una base analítica sólida. Después de todo, la estabilización de la relación deuda/PIB sin tener en cuenta su nivel, no tiene una justificación teórica particular y las desviaciones temporales de la regla de oro pueden ser apropiadas en situaciones de emergencia. El fondo analítico intertemporal para las directrices perfilado por Ballabriga, Dolado y Viñals (1990), es un paso bienvenido ya que va más allá de las reglas sencillas expuestas anteriormente. Una característica atractiva de este enfoque, además, es que, al igual que las reglas del SME, ofrece la posibilidad de bandas de comportamiento permitido y prevé, incluso, «realineaciones» de las reglas en caso de shocks intensos. Una característica menos atractiva de esta aproximación más sofisticada es, sin embargo, que puede ser más vulnerable a los problemas de datos que se discuten en la subsección siguiente.

Todos los enfoques que se discuten aquí (y en otros lugares) suponen implícitamente que la contabilidad de déficit y deudas es coherente y ampliamente comparable entre países. Sin embargo, éste no es el caso.

Un primer problema surge porque los déficit publicados no son compatibles con los niveles de deuda publicados. En el Cuadro 5 puede verse que especialmente algunos de los países con altos niveles de deuda publican déficit que no son compatibles con los aumentos de sus niveles de deuda.

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	Medias del período 1981-1989
	Variación teórica de la relación deuda/PIB	Variación efectiva de la relación deuda/PIB	Discrepancia25
Bélgica	2,0	5,2	3,2
Dinamarca	-2,0	2,4	4,4
Alemania	0,1	1,1	1,0
Grecia	3,6	6,1	2,5
España	0,3	2,7	2,4
Francia	-0,1	1,2	1,3
Irlanda	0,3	2,5	2,2
Italia	2,5	4,2	1,7
Holanda	3,2	3,2	-0,0
Reino Unido	-2,9	-1,1	1,8

Fuente: Comisión de la CE.

El Cuadro 5 muestra que los niveles de deuda pública pueden aumentar en mayor medida que lo que sería consecuente con las cifras de déficit. Por ejemplo, entre 1981 y 1989, la relación deuda/PIB en Bélgica aumentó en más del 50% (es decir, aproximadamente 10 veces 5,2), pero esta cifra era un 30% mayor que la que resultaría de los déficit publicados a lo largo de 10 años. En el caso de España, la discrepancia entre los incrementos de la relación deuda/PIB y los déficit publicados (incluyendo el efecto del crecimiento del PIB nominal²⁶) alcanzó, como media en este período, el 2,4% del PIB. En el caso de Grecia hay discrepancias de este mismo orden de magnitud e igual ocurre, sorprendentemente para Dinamarca. Holanda parece ser el único país en el que no hay discrepancia, como media, entre los déficit publicados y el crecimiento de hecho de la relación deuda/PIB.

Por tanto, partiendo de la base de que los datos publicados de deuda pública son creíbles, estas comparaciones ponen de manifiesto que no son de fiar los datos fiscales, puesto que la relación deuda/PIB puede aumentar considerablemente, aunque los déficit oficiales sugieran que la   —30→   deuda es estable (el caso de España) o incluso que desciende (el caso de Dinamarca). Es comprensible que haya desviaciones temporales de la relación contable que existe entre deuda y déficit, pero cuando las discrepancias se mantienen a lo largo de 10 años, sin duda se trata de un problema más importante.

Un segundo problema, aún más importante, procede del hecho de que diferentes prácticas contables pueden convertir déficit en superávit y determinar la medición de la deuda pública (véanse Giovannini y Spaventa, 1991, y Bishop, 1991). Esto es muy visible en el área de Seguridad Social. Por ejemplo, la relativamente elevada relación deuda/PIB de Holanda es, en gran medida, el resultado de que el gobierno holandés trata los pasivos de pensiones como deuda pública y lo financia con emisiones de deuda. Otros países no hacen esto, porque los pasivos de pensiones no se calculan en términos nominales a priori, sino que están relacionados con los salarios corrientes o son ajustados por el gobierno de acuerdo con consideraciones políticas y financieras que pueden variar con el tiempo. Las diferencias en el tratamiento de los pasivos de pensiones pueden distorsionar todas las comparaciones fiscales entre países.

Este no es sólo un problema de convenciones contables, porque los contratos sociales explícitos (o, muchas veces, implícitos) que determinan las transferencias futuras a la generación de más edad, difieren de un país a otro. Por tanto, el que una situación fiscal sea «sostenible» o no depende en gran medida de cuál sea el contrato social que rige sobre las transferencias a la generación de más edad. En aquellos países en que las pensiones pueden ajustarse de acuerdo con la coyuntura económica, es sostenible un mayor nivel de endeudamiento que en aquellos donde el sistema político no permite casi ninguna flexibilidad en este punto.

La política monetaria del futuro Banco Central Europeo tendrá como objetivo la estabilidad de precios. La UEM, por tanto, implicará una reducción de la inflación en los países en que actualmente es elevada. Esto tiene implicaciones fiscales importantes ya que, dada una estructura fiscal, la inflación afecta al valor real de los ingresos y gastos públicos. El mecanismo de transmisión que ha recibido más atención en la literatura académica es el impuesto directo de la inflación, o señoriaje, que será el primero en discutirse. Sin embargo, la inflación tiene otros efectos sobre la hacienda pública que podrían ser más importantes.

  —31→  

Se ha mantenido que los países con déficit elevados y una creciente relación deuda pública/PIB no pueden sobrevivir sin esta fuente de ingresos. Dornbusch (1988) y Giavazzi y Giovannini (1989) sostienen que los países fiscalmente débiles tienen necesidad el impuesto de la inflación porque sus sistemas tributarios son inherentemente débiles y por razones políticas no pueden reducir sus gastos. Este argumento contiene un aspecto normativo y otro positivo.

El aspecto normativo es si el impuesto de la inflación puede ser uno más del conjunto de impuestos que un gobierno puede utilizar en circunstancias normales. Este aspecto ha recibido bastante atención en la literatura (véase Spaventa, 19 89, para un resumen). El argumento básico a favor de su consideración como impuesto normal es que todos los impuestos (incluyendo éste) introducen distorsiones. La estructura óptima de impuestos, por tanto, incluye una tasa de inflación positiva suficientemente alta para igualar la pérdida marginal de bienestar por la inflación y la pérdida marginal de bienestar producida por los restantes impuestos. La argumentación contraria parte de la base de que la inflación introduce una distorsión entre los bienes que se pagan al contado y los que se pagan con crédito y, por tanto, que el señoriaje es un impuesto de peor calidad que los que no introducen esta distorsión.

Dada esta incertidumbre respecto a la justificación teórica del impuesto de la inflación, es mejor dejar a un lado la discusión teórica y concentrarse en el aspecto positivo simplemente midiendo la pérdida de ingresos que resultaría de la estabilidad de precios.

Hay dos enfoques para medir los ingresos del impuesto de la inflación (Gros, 1989b). El primero enfatiza los flujos y estima los saldos monetarios adicionales que el público necesita cada año porque el aumento del nivel de precios ha reducido el valor real de sus saldos. Este enfoque mide, por tanto, literalmente el dinero que el gobierno imprime cada año para comprar bienes y servicios; podría, por tanto, denominarse el cash flow del señoriaje. Esta medida del señoriaje es, sin embargo, inestable porque la demanda de dinero puede variar por muchas razones²⁷.

El segundo enfoque enfatiza un concepto de stock. Se basa en la idea de que el efectivo (y los activos de caja retenidos por el coeficiente de caja) constituyen un pasivo del gobierno por el que no paga intereses. El gobierno

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	1988-1989	UEM
Portugal	2,23	0,71
Grecia	2,75	0,71
Italia	1,13	0,51
España	1,36	0,86
Como comparación:
Alemania	0,64	0,54

Fuente: Emerson et al., (1991), capítulo 5.

no se ahorra los intereses que tendría que pagar en concepto de deuda pública por cada unidad de cuenta que el sector privado detenta en forma de efectivo. Esta medida podría llamarse el coste de oportunidad del señoriaje. Esta medida es igual al tipo de interés de la deuda pública por el total de efectivo en circulación y activos de caja retenidos. Puesto que estos stocks son mucho más estables que los flujos, este enfoque es más fiable que el primero. Este concepto es el que se utiliza aquí.

El Cuadro 6 muestra la pérdida de ingresos de señoriaje de algunos de los países «fiscalmente débiles» utilizando la medida del coste de oportunidad.

Este cuadro supone que, una vez instaurada la UEM: (i) los tipos de interés de todos los países miembros se reducirán al 5% porque la inflación se mantendrá entre el 2 y el 3% (permitiendo una tasa real del 2-3%), y (ii) que la integración de los mercados financieros obligará a los países con coeficientes legales de caja elevados a reducirlos hasta la media actual de la Comunidad²⁹.

Este Cuadro muestra que la pérdida de ingresos por señoriaje para los países que todavía tienen una inflación elevada es poco importante. Para Grecia, la pérdida sería de algo más del 1% de su PIB. Sin embargo, como muestran Emerson et al. (1991), casi la mitad de esta reducción de ingresos se debe a la disminución de base monetaria que debe esperarse que ocurra como consecuencia de la presión competitiva sobre los bancos centrales nacionales, tendente a que reduzcan sus coeficientes de caja en aquellos países en que se halla por encima de la media de la Comunidad. Por tanto, la   —33→   pérdida de ingresos por señoriaje por reducirse la inflación es poco importante. Con un cálculo relativamente sencillo puede demostrarse que dicha pérdida es siempre pequeña: en los países miembros con sistemas financieros abiertos la relación base monetaria/PIB se mueve entre el 5 y el 10% del PIB. Esto implica que 5 puntos porcentuales de inflación pueden aumentar los ingresos públicos entre un 0,25 a un 5% del PIB.

La inflación tiene otros canales a través de los cuales puede tener un impacto sobre la hacienda pública (véase Sinn, 1983, para una aplicación al caso de Alemania). Estos otros canales dependen, sin embargo, de los detalles del sistema tributario de cada país y son más difíciles de generalizar; por esta razón han recibido una menor atención en la literatura internacional. Por ejemplo, en casi todos los países las cuotas de depreciación se calculan sobre la base del valor inicial del bien de capital. Esto implica que los beneficios empresariales, tal como los calculan las autoridades fiscales, están fuertemente afectados por la inflación porque, cuando aumenta el nivel de precios, también crecen los ingresos de las empresas mientras que las cuotas de depreciación permanecen constantes. Cómo se produce en la práctica este fenómeno, depende del impuesto de sociedades, las cuotas de depreciación, la relación capital/producto y la tasa global de crecimiento de la economía. Algunos ejemplos ilustrativos calculados por Sinn (1983) sugieren que (con un tipo impositivo del 50% en el impuesto de sociedades, relación capital/producto de 3 y un calendario progresivo de depreciación al 10% anual), una tasa de inflación del 10% permitiría elevar los ingresos empresariales gracias al impuesto de sociedades en un 4% del PIB, aproximadamente. Esto implica que solamente este efecto podría ser potencialmente 10 veces más importante que el efecto directo del ingreso de señoriaje. En realidad, no es probable que el gobierno vaya a obtener estos ingresos porque las cuotas de depreciación también se van ajustando con la inflación, pero este ejemplo pone de manifiesto que el señoriaje es solo la punta de iceberg.

Otros efectos importantes de la inflación en la hacienda pública tienen lugar a través de esquemas parciales de indiciación de pensiones que afectan al valor real de una parte importante del gasto público. Aunque estos efectos de la inflación pueden ser cuantitativamente mucho más importantes que las ganancias de señoriaje, hay una diferencia cualitativa fundamental desde el punto de vista normativo. En general, no hay razón, a excepción de la conveniencia, por la que el sistema tributario se tenga que basar en las   —34→   variables nominales en vez de en las reales. Es más, la mayor parte de las pérdidas de bienestar causadas por la inflación se deben a que el sistema impositivo se basa en variables nominales. Estas pérdidas de bienestar debidas a la inflación, que son difíciles de estimar con precisión, son también la causa de que la mayoría de los economistas, a pesar de las ganancias de señoriaje, estén de acuerdo en que la estabilidad de precios es el objetivo óptimo de la política monetaria³⁰.

Esta cuestión es el tema fiscal potencialmente más serio que plantea la UEM. En general, se trata simplemente de que si un determinado país eleva sus tipos impositivos, parte de su base impositiva puede emigrar a otros países. Hay, por tanto, externalidades en casi todas las decisiones tributarias. La intensidad del efecto migratorio depende, por supuesto, de la movilidad de la base impositiva. Puesto que puede suponerse que el trabajo es bastante inmóvil, la externalidad del impuesto sobre la renta personal se supone que es pequeña. En el caso de impuestos indirectos, hay problemas similares respecto a su imposición que han sido abordados por la reglamentación comunitaria. Esta última ha permitido un margen de variación de los tipos del impuesto sobre el valor añadido (IVA) suficientemente estrecho como para que se evite que aparezca un «arbitraje» de impuestos en gran escala.

La Comunidad, sin embargo, no ha intentado encauzar el tema de la competitividad impositiva en el área donde es más seria porque el factor en cuestión será extremadamente móvil en la UEM. Se trata del impuesto de rendimientos del capital financiero. Después de que fracasara el experimento de imponer una retención del 10% sobre el mismo en Alemania a principios de 1989, el tema ha recibido muy poca atención de los gestores de la política económica. La razón principal de esto es que la movilidad de los pequeños ahorradores se encuentra todavía limitada porque la evasión fiscal implica la transferencia de fondos a otro sistema bancario y, generalmente a otra moneda³¹.

Sin embargo, con una moneda común, la situación actual de tipos impositivos muy diversos y sistemas de declaración distintos (véase el Cuadro 7) no será sostenible. Si, por ejemplo, Francia continuase imponiendo una retención en el impuesto sobre intereses de cuentas de ahorro del 30% mientras que no existe tal retención en Alemania o Luxemburgo, los inversores   —35→  

	Tipo de retención impositiva32				Carácter liberatorio de la retención impositiva
	No-residentes		Residentes
	Bonos	Depósitos de ahorro	Bonos	Depósitos de ahorro
Bélgica	0	0	10	0	Hay elección
Dinamarca	0	0	0	0 (SD)	Hay elección
FRG	0	0	0	0	Hay elección
Grecia	0	0	0	0	Hay elección
España	25	25	25	25	Hay elección
Francia	0	0	15	35 (SD)	Hay elección
Irlanda	0	0	32	32	No hay elección
Italia	12,5	30	12,5	30	Hay elección
Luxemburgo	0	0	0	0	Hay elección
Holanda	0	0	0	0 (SD)	Hay elección
Portugal	25	20	25	20	No hay elección
Reino Unido	0-25	0	25	25 (SD)	No hay elección
Suiza	35	35	35	35	No hay elección

Fuente: Gros (1989a).

En casi todos los países hay excepciones y otras provisiones especiales, ver Gross (1989a) para mayor detalle.

de toda la Comunidad preferirían mantener sus ahorros en estos últimos países. Con una moneda única y un sistema bancario integrado, ello no supondría ningún problema para ellos.

Algunas veces se sostiene que el impuesto de sociedades tiene problemas similares al impuesto de rentas de capital financiero. Sin embargo, en el área del impuesto de sociedades el problema no es la evasión, ya que los ingresos de las empresas pueden conocerse generalmente con bastante precisión, sino la evitación del impuesto. Por el contrario, las autoridades fiscales tienen poca información respecto a los intereses pagados a las familias. En este área, la evasión pura y sencilla sí es un problema.

Los principios económicos generales sugieren que teóricamente la imposición de rentas del capital no debería interferir con la asignación internacional   —36→   óptima del capital³³. La eficiencia económica requiere que el rendimiento del capital antes de deducir impuestos sea igual en todos los países. Si la productividad del capital fuese más alta en un país que en el resto del mundo, aumentaría el bienestar colectivo transfiriendo capital desde donde tiene una baja productividad hasta donde es más alta. El sistema ideal, por tanto, sería el que pudiera igualar el impuesto sobre la productividad marginal del capital en todos los países.

Una forma de conseguir este óptimo es el principio global; las familias o individuos deberían pagar un impuesto sobre su renta mundial, de cualquier fuente (véase Giovannini, 1990). El problema de este principio es cómo asegurarse de la honestidad de las declaraciones sobre ingresos del capital. Esto podría conseguirse imponiendo la obligatoriedad de la declaración en todos los países y una cooperación estrecha de las autoridades tributarias. Si la base impositiva de las familias (o individuos) es su renta mundial, el tipo impositivo sería el mismo tanto si invierten en su país como en otros³⁴. Los países individuales mantendrían su derecho a fijar sus propios tipos sobre la renta personal.

El problema, sin embargo, es que el mundo real es muy distinto de tal sistema ideal, aunque la mayoría de los países ha suscrito el Código de 1977 de la OCDE basado en esta idea. Las desviaciones del mundo real respecto a la situación ideal no se deben a dificultades conceptuales; es más, la mayoría de las leyes tributarias incluyen las rentas de intereses del capital generadas en otros países en la base impositiva. Las exenciones a esta regla se deben, en la mayoría de los casos, a consideraciones prácticas. Por ejemplo, generalmente es más sencillo conocer, valorar y gravar la renta de una inversión real en el país en que se exige el impuesto que conocer, valorar y gravar la renta de la inversión efectuada en una jurisdicción extranjera, con una moneda distinta y con leyes distintas. Las exenciones al principio de gravamen universal de las rentas del capital financiero, se basan en consideraciones similares reforzadas por el elevado grado de movilidad y anonimato del capital financiero.

El problema básico que hace que la cooperación entre los países sea tan difícil, es que ningún país aisladamente tiene interés en hacer el esfuerzo de averiguar la renta de los no residentes, ya que el aumento impositivo pasaría a un gobierno extranjero. Además, al no gravar a los no residentes, el país puede atraer intermediarios financieros internacionales que crean   —37→   empleo. Dentro de la Comunidad, Luxemburgo es un ejemplo extremo de la estrategia de estimular un sector financiero amplio a base de convertirse en un refugio impositivo. Sin embargo, la competencia impositiva que se ha incrementado por la liberalización del mercado de capitales también ha hecho que otros países miembros reduzcan sus retenciones sobre el impuesto de intereses del capital financiero.

Dado el problema del viajero que no paga su billete (free rider), la cooperación internacional efectiva es difícil de conseguir³⁵. Esto conduce a una situación en que cada país fija sus tipos impositivos sobre las rentas del capital teniendo en cuenta solo su interés nacional. Para clasificar los factores que determinan las pérdidas de bienestar resultantes es conveniente analizar tres posibilidades diferentes:

i) No es factible la exacción de impuestos a los no residentes.

ii) La exacción de impuestos a los no residentes es factible mediante retenciones en el origen distintas para cada país.

iii) La competencia impositiva conduce a un gravamen reducido y uniforme del ahorro, quizás a través de retenciones uniformes.

Las pérdidas de bienestar resultantes de cada una de estas posibilidades se miden implícitamente en relación al ideal teórico descrito en la sección anterior, cuya principal característica es que los rendimientos, antes de deducir los impuestos, son iguales para todos los países.

En el caso i), los tipos de rendimiento no se igualarían internacionalmente. Si la inversión interior se grava con el tipo t, los inversores preferirán invertir en el extranjero hasta que el tipo de interés interior, r, multiplicado por uno menos el tipo impositivo sea igual al tipo de interés mundial, r*. Formalmente, la libertad de circulación del capital aseguraría que: r(1-t) = r*. Esto implica que el país de que se trata pierde ingresos impositivos y que una parte de la inversión que se marcha al extranjero generaría un rendimiento social más elevado si se quedase en el país³⁶.

De cumplirse ii), las distorsiones serían menores porque la condición de equilibrio sería: r(t-1) = r*(1-t*), donde t* representa el tipo impositivo de la retención en el extranjero. Los tipos de rendimiento antes de deducir impuestos no se igualarían, pero la diferencia sería más pequeña que en la situación precedente. Puesto que las pérdidas de bienestar son, en general,   —38→   una función cuadrática de la distorsión, las pérdidas de bienestar deberían ser también considerablemente más bajas que en el caso i).

En caso de cumplirse iii), mediante el supuesto t=t*, los tipos de rendimiento antes de deducir impuestos tendrían que igualarse. Puesto que los inversores saben que se enfrentan a la misma retención en todos los países, invertirán donde el tipo de rendimiento sea más alto, independientemente de consideraciones impositivas. La pérdida de bienestar resultante sería de otra naturaleza; surgiría a través del incremento de otros impuestos como consecuencia del aumento de las necesidades financieras del Estado. Si existiese una cooperación internacional plena que hiciese posible el principio universal, los Estados seguramente utilizarían una determinada combinación de impuestos de capital, trabajo y otros bienes. Sin embargo, la ausencia de la cooperación internacional y la existencia de la competencia impositiva, que atiende solo al interés nacional, llevaría a cada país a reducir los tipos impositivos sobre el capital desde el óptimo teórico. Habría que aumentar otros impuestos (y/o otros gastos tendrían que ser reducidos). Las elevaciones de impuestos en otras áreas, sin embargo, conducirían a pérdidas de bienestar.

La competencia impositiva es un tema fiscal en el que resulta fácil describir el problema, pero muy difícil sugerir una solución porque la solución ideal, es decir, la cooperación internacional plena y el principio universal no es factible. Dado que el capital es móvil globalmente y no sólo dentro de la Comunidad, la cuestión que debe plantearse la Comunidad es si la acción interna pueda reducir las pérdidas de bienestar resultantes de la competitividad impositiva.

La acción de la Comunidad, por supuesto, no puede eliminar la distorsión que seguirá existiendo respecto al resto del mundo. Sin embargo, si se consiguiera que los intermediarios financieros de toda la Comunidad comunicasen a la misma los pagos por intereses, se resolvería parte del problema. Esto conduciría, por lo menos, a la misma imposición parcial e imperfecta de las rentas de la inversión financiera y, en cierto modo, conduciría a una situación similar a la actual en la Comunidad. En efecto, actualmente los ahorradores que quieren evadir impuestos tienen que transferir su inversión a otro país y sistema bancario. Esto siempre supone un coste, de manera que parte de la base impositiva puede ser valorada y gravada.

El informe de MacDougall señaló cómo en la mayoría de los países federales existentes, el presupuesto federal redistribuye la renta entre las regiones   —39→   y, por tanto, compensa una parte, por lo menos, de las diferencias interregionales de renta. Tanto MacDougall (1977) como Sachs y Sala-i-Martin (1989) estiman que el presupuesto federal de EE.UU. compensa entre el 30 y el 40% de las diferencias de renta per cápita entre los estados federados porque los más pobres aportan menores ingresos por el impuesto sobre la renta y reciben, en cambio, mayores pagos de Seguridad Social. Eichengreen (1990) sostiene, por tanto, que dado que los países miembros ya no pueden utilizar el tipo de cambio para contrarrestar los efectos de shocks nacionales específicos, este esquema redistributivo es vital para la estabilidad de la UEM europea. Además, sostiene que, dado que los mercados laborales son menos flexibles en la Comunidad, hay mayor necesidad de un compensador fiscal de shocks en la Comunidad que en los EE.UU., donde la migración laboral en respuesta a shocks económicos desfavorables es un compensador importante.

Los defensores de este punto de vista están de acuerdo en que los mecanismos comunitarios de asistencia a los países miembros con dificultades tendrían que ser tan automáticos e «invisibles» como sea posible y que su objetivo debería ser no el de igualar niveles de renta, sino el de ofrecer una seguridad frente a los shocks específicos de un país miembro. Si la decisión de asistencia tiene un elevado contenido discrecional estaría probablemente sometida a la «captura burocrática» y plantearía problemas obvios de riesgo moral. Ésta es la razón por la que se ha sugerido (Eichengreen, 1990, Bean et al., 1990) que la Comunidad debería financiar parte de los programas nacionales de seguro de desempleo y recibir a su vez parte de las contribuciones de los asegurados. Los países con un desempleo por encima de la media recibirían, en consecuencia, una transferencia de los países con desempleo inferior a la media; los pagos a los parados en los primeros serían, por tanto, financiados a cargo de las contribuciones de los empleados en los segundos. Un esquema de este tipo sería automático, en el sentido de que no hay que tomar decisiones respecto a la dirección y la magnitud de las transferencias una vez que el sistema se ha establecido.

Sin embargo, el argumento de que una UEM estable tiene necesidad de un mecanismo automático de igualación fiscal puede estar basado en una lectura equivocada de la experiencia de EE.UU. Como se mencionó anteriormente, en EE.UU. (y en otros Estados federales) los mecanismos de transferencia interregional compensan entre un 30 y un 40% de la diferencia de nivel de renta per capita. Sin embargo, esto no supone que estos mecanismos ofrezcan también un seguro contra shocks. Según Sachs y Sala-i-Martin (1989), el efecto nivel implica que los individuos de un Estado con renta per capita 1.000 dólares por debajo de la media contribuyen 300 dólares menos en el impuesto sobre la renta y reciben 100 dólares más en pagos directos.   —40→   Sin embargo, como muestra Von Hagen (1990), una disminución de la renta per capita del 1% reduce el impuesto federal sobre la renta también en un 1%. Dado que el impuesto sobre la renta federal es sólo del 8% de la renta, esto implica que si la renta per cápita aumenta de 1.000 a 1.010 dólares, el impuesto sobre la renta aumenta de 80 a 80,8 dólares; la compensación es sólo de 0,8 dólares por 10 dólares, o sea, el 8%³⁷. Además, en las regresiones efectuadas por Von Hagen (1990), los pagos federales directos a las familias no están afectados significativamente por las variaciones en la renta per capita de los Estados. Estos resultados sugieren que la seguridad automática que ofrecen los impuestos y el sistema de seguridad social de EE.UU. es más limitada de lo que algunas veces se ha sostenido.

Hay razones para suponer que el verdadero efecto redistributivo se sitúa en un punto intermedio entre los dos resultados anteriores. Von Hagen utiliza datos de Producto Estatal Bruto como variable de renta y puesto que estos datos se basan mucho más que la renta personal en fuentes de datos y supuestos diferentes, puede haber un problema de «errores en las variables» que conduzca a un sesgo reductor en las regresiones simples. Los resultados de Sachs y Sala-i-Martin también resultan sorprendentes si se tiene en cuenta que una regresión simple de sección cruzada en que se hace depender la suma del impuesto federal sobre la renta y las contribuciones federales de seguridad social del nivel de la renta per capita, da como resultado un coeficiente de alrededor del 0,2. Este resultado, que no cambia con la elección del año para el que se hace la regresión, sugiere que la compensación producida por el impuesto es más modesta que el 30% estimado por Sachs y Sala-i-Martin. Además, una regresión de sección cruzada similar entre transferencias federales y renta per capita no ofrece un coeficiente significativo, lo que es parecido al resultado obtenido por Sachs y Sala-i-Martin en su primera regresión. Posteriormente obtuvieron el resultado de un 10% de compensación producida por las transferencias federales, mediante una regresión en que combinaron datos de sección cruzada y series temporales. Además, no hay correlación entre variaciones a corto plazo (anuales) de renta personal y variaciones de impuestos sobre la renta federales, aunque utilizando variaciones a mayor plazo (entre 5 y 6 años) si se obtiene un coeficiente parecido al conseguido con niveles³⁸.

Hace falta proseguir la investigación si se quiere que sea posible obtener conclusiones definitivas respecto de los efectos redistributivos que se   —41→   producen en EE.UU.³⁹. Pero, puesto que la discusión en la Comunidad se ha centrado en el deseo de que la misma participe en un seguro de desempleo (nunca se ha considerado seriamente la posibilidad de un impuesto sobre la renta o sistema de Seguridad Social a niveles comunitarios), la experiencia americana con los efectos redistributivos del impuesto sobre la renta y el sistema de la Seguridad Social pudiera ser menos relevante que la experiencia americana con el seguro de desempleo. Por ello, es francamente sorprendente saber que, como informa Von Hagen (1990), el seguro de desempleo americano se organiza y financia casi totalmente a nivel de los Estados. La «UEM» de EE.UU., por tanto, parece funcionar bastante bien sin necesidad de incluir un seguro de desempleo federal para compensar shocks regionalmente diferenciados. Ahora bien, esto puede deberse a la amplia redistribución de la renta que, como media, se ha producido con el paso del tiempo.

En definitiva, es muy difícil hacer depender la valoración de un compensador comunitario de shocks en la experiencia americana. Para aquellos que favorecen un mecanismo de este tipo en términos de eficiencia (en contraposición a la seguridad), sería necesario que explicaran con más detalle por qué los mercados de capitales no permiten a los gobiernos nacionales aguantar shocks adversos temporales endeudándose en el mercado de capitales. La diferencia entre shocks temporales y permanentes es crucial en este área porque, obviamente, no podrían financiarse estos últimos permanentemente, sino que habría que hacer frente a los mismos mediante ajustes en los salarios reales y/o las migraciones. Sin embargo, resulta difícil imaginar cómo la Comunidad podría proporcionar seguridad contra shocks permanentes específicos de cada país sin haberse planteado directamente la cuestión de la redistribución de la renta.

Esta revisión de temas fiscales que suscita la UEM pone de manifiesto que ésta afectará a casi todos los aspectos de la política fiscal. Es muy difícil realizar una evaluación precisa en todos los campos porque las convenciones contables y muchos detalles de las leyes impositivas tienen una gran importancia en la política fiscal. Sin embargo, pueden obtenerse algunas conclusiones cualitativas de cada uno de los cuatro campos que se han analizado en este artículo.

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1) No serían útiles directrices vinculantes de política fiscal cuyo objetivo fuese coordinar las políticas de control de la demanda a corto plazo. Sin embargo, sí sería deseable algún tipo de supervisión comunitaria sobre déficit y deudas excesivos (insostenibles). Ello es consecuencia de ser el sistema bancario vulnerable a las suspensiones de pagos de grandes deudores y de que los tipos de interés de los mercados financieros sólo sean un indicador imperfecto (dada la asimetría de información entre prestamistas y prestatarios). Sin embargo, parece casi imposible que puedan encontrarse reglas cuantitativas objetivas que pudiesen aplicarse automáticamente; en todos los casos habrá que confiar a la discrecionalidad un amplio margen de decisión.

2) La participación en una UEM con inflación reducida puede tener un gran impacto en la hacienda pública. Sin embargo, el mecanismo de transmisión más visible y más frecuentemente analizado, es decir, los ingresos debidos al señoriaje, pueden tener menor importancia que otras vías de transmisión. La inflación puede tener efectos más amplios sobre los ingresos y gastos públicos a través de las reglas de amortización del capital y de la indiciación parcial de las pensiones.

3) La competencia impositiva, especialmente en el impuesto sobre rendimientos del capital financiero, obligará a la Comunidad a armonizar el tratamiento fiscal de los intereses y posiblemente el de las ganancias de capital. El sistema actual de elevadas retenciones en el origen del impuesto sobre rentas del capital de algunos países miembros y que generalmente se aplica sólo a residentes, no tiene sentido en una Comunidad con una única moneda y un sistema bancario integrado. Una retención impositiva o un sistema de declaración únicos para toda la Comunidad serían soluciones factibles.

4) Algunos economistas han defendido un mecanismo comunitario que proporcionase seguridad frente a shocks específicos de cada país. Para justificar su utilidad, se cita la experiencia norteamericana donde entre un 30 y un 40% de las diferencias de las rentas per capita de los estados son compensadas por el presupuesto federal. Sin embargo, parece que no puede utilizarse como modelo a EE.UU. porque las transferencias netas provenientes del presupuesto federal no responden casi a las variaciones de renta a nivel de los estados. Además, incluso en EE.UU. el seguro de desempleo se organiza a nivel de los estados. No puede, por tanto, utilizarse la experiencia norteamericana para atacar el argumento de que la seguridad frente a shocks transitorios puede conseguirse también a través de los mercados financieros.

¿En qué medida las cuestiones suscitadas por los economistas han afectado las discusiones políticas sobre la UEM? La única cuestión fiscal que ha sido discutida seriamente en la Conferencia Intergubernamental sobre la UEM (CIG) es la puesta en práctica de las directrices vinculantes de política   —43→   fiscal. En el momento en que se escribe este artículo (junio de 1991), las negociaciones de la CIG no habían avanzado suficientemente para permitir una evaluación respecto de la probable solución que se adoptaría en cuanto al grado de influencia comunitaria en las políticas fiscales nacionales. Parece seguro, sin embargo, que el Tratado enmendado incluirá un pasaje que permite que la Comunidad ayude a un país miembro que «está en dificultades o seriamente amenazado con dificultades». Aunque esta red de seguridad seguramente solo se pondría en práctica si las dificultades «se deben a acontecimientos fuera del control de país», su existencia, sin duda, fortalece los argumentos a favor de directrices vinculantes que pudieran contrarrestar el problema de riesgo moral que esta red implicaría.

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