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Instituto de Economía Mundial de Kiel
Las naciones comerciantes de Europa constituyen una flota de navíos que luchan entre sí por llegar primero a un puerto determinado. El estadista de cada una de ellas es el capitán. [...] las ventajas naturales de cada país representan la categoría de cada navío, pero el capitán que hace navegar su barco con mayor destreza y que puede poner a sus rivales a sotavento llegará, caeteris paribus, antes que ellos, y mantendrá su ventaja103. |
La opinión ortodoxa de que entre naciones unidas por el comercio y los movimientos de capital las políticas económicas deben estar coordinadas en lugar de ser competitivas ha conseguido un apoyo general entre economistas y políticos104. Se han desarrollado una serie de modelos para demostrar la superioridad de la coordinación internacional de las políticas económicas. Un escenario común es el basado en un modelo keynesiano de dos naciones interdependientes y un marco de teoría de juegos que describe los objetivos y el comportamiento de los políticos de cada país105. El mensaje del modelo keynesiano es simple: el empleo y la producción vienen determinados por la demanda. La demanda puede no ser suficiente para garantizar el pleno empleo. Los gobiernos pueden crear una demanda adicional mediante —212→ políticas monetarias y fiscales expansivas. Sin embargo, si la economía es lo suficientemente abierta, parte de la expansión de la demanda acabará fuera del país, pues los consumidores nacionales gastarán su renta adicional en importaciones. Este hecho supone una pérdida de producción para el país en cuestión, pero no para el mundo en su conjunto. Los intentos aislados de los gobiernos nacionales para aumentar el empleo fracasan, pues, parcialmente debido al desbordamiento de la demanda hacia el otro país106.
El marco de la teoría de juegos añade a este resultado supuestos sobre el comportamiento de los políticos. Se supone que éstos actúan de acuerdo con el interés público de sus países. Habida cuenta de que los empleos creados en el extranjero no mejoran el bienestar nacional, los gobiernos se abstendrán, a partir de un nivel determinado, de tomar por sí solos medidas expansivas adicionales, ya que su coste (v. g. aumento de la inflación) no queda compensado por los beneficios que reciben los ciudadanos de su propio país. Si a cada político se le asegurara que las medidas expansivas adicionales tendrían reciprocidad en el extranjero, el empleo se podría incrementar mediante una expansión coordinada que produjera desbordamientos mutuos. En tanto que no se les dé esa seguridad (y así sucederá en ausencia de una coordinación de las políticas económicas), cada político se abstendrá de promover una expansión adicional, esperando obtener un viaje gratis en la locomotora de las medidas de política expansiva de otros políticos. Con el fin de evitar el estado subóptimo resultante en el que las políticas económicas de todos los países sean demasiado restrictivas, se necesita la garantía mutua para adoptar medidas expansivas si el otro país también las adopta, es decir, es necesario coordinar las políticas107. En suma, el punto de vista favorable a la coordinación presenta un argumento convincente para la coordinación internacional de las políticas económicas, porque se supone que cada país estará peor en un mundo en donde los políticos actúen independientemente en comparación con un mundo en donde las políticas se decidan conjuntamente.
Este artículo tiene como objetivo presentar un contraejemplo al argumento favorable a la coordinación de las políticas económicas. Las diferencias en los marcos macroeconómicos y en los supuestos relativos al comportamiento de los políticos entre el modelo estándar y el mío dan como —213→ resultado que la coordinación de las políticas fiscales entre los países de la Comunidad Europea (CE) no es viable ni beneficiosa. El modelo macroeconómico adoptado aquí difiere del modelo keynesiano ortodoxo de varias maneras que están diseñadas para imitar, tanto como sea posible, la situación de un país europeo en un entorno posterior a 1992. El escenario clásico de dos países en interacción estratégica se ha sustituido por una economía abierta pequeña que se enfrenta a un gran mercado exterior. En efecto, el modelo supone que después de 1992 los países miembros de la Comunidad Europea serán -desde una perspectiva económica- como los estados federales de Estados Unidos: los tipos de cambio nominales serán fijos, la política monetaria se dejará en manos de una institución supranacional y los bienes, el capital y las personas podrán cruzar sin impedimento alguno las fronteras nacionales. Esto deja a la imposición y a la composición del gasto público como los principales instrumentos de los gobiernos nacionales108. En un marco de equilibrio general de dos períodos, se demuestra que una perturbación global bastante común, una subida del tipo de interés mundial, tiene un impacto diferencial en el bienestar de una economía abierta pequeña, dependiendo de si es un país acreedor o deudor. La toma de decisiones concertada sobre política fiscal a nivel supranacional no está preparada para hacer frente a esas perturbaciones globales que afectan diferencialmente al bienestar de cada país. La segunda diferencia entre el modelo de este artículo y el enfoque clásico se refiere al supuesto ortodoxo de que, por razones de análisis, los gobiernos y sus sujetos pueden ser tratados como una única entidad con un gobierno omnisciente que maximiza con benevolencia el bienestar del sector privado. Este supuesto se descarta a favor de un tipo de análisis de elección pública, que implica que los políticos son tratados como maximizadores de su propia utilidad más que del interés público. En el contexto de una pequeña economía abierta, estas tendencias «Leviatán» de los gobiernos se enfrentan a una restricción externa. Esencialmente, mi modelo considera a los diferentes países del mundo como competidores por el capital móvil internacional, mientras que el gobierno de cada país asume, a la fuerza, el papel de empresario. En este marco de «competencia por el capital», demuestro que una perturbación global que afecte a un país de forma negativa obligará al político que sólo busca su propio interés a retirar menos recursos del sector privado para usos socialmente improductivos. El modelo señala dos vías que producen este efecto:
—214→«salida»: El país importador de capital atrae menos capital del exterior, lo que se traduce en un empeoramiento del bienestar en relación con otros países y en una reducción de la base imponible del gobierno.
«voz»: La pérdida relativa de bienestar pone en peligro la reelección109. Las perturbaciones positivas, por otra parte, permitirán al gobierno retirar más recursos del sector privado para usos improductivos. Así, con perturbaciones en las dos direcciones, pronostico que la competencia por el capital mantendrá a raya las tendencias «Leviatán» de los gobiernos.
Los gobiernos que sólo buscan su propio interés y que tienen que hacer frente a este panorama poseen motivos suficientes para defender una restricción en las políticas fiscales competitivas. Este hecho puede explicar la llamada de algunos gobiernos a la armonización fiscal. Mantengo que la armonización fiscal no sólo privaría a los ciudadanos europeos del beneficio de gobiernos más eficaces, sino que también sería equivalente a la formación de un cartel de gobiernos que, con todo probabilidad, aumentaría el precio de su producto y limitaría su cantidad. El trabajo desarrolla todos estos aspectos. En la Sección 2 se presenta un modelo macroeconómico sencillo de una economía abierta pequeña. En la Sección 3 se utiliza un enfoque de elección pública para estudiar la posibilidad de que la política fiscal esté determinada por un gobierno democrático que sólo busca su propio interés. La Sección 4 analiza el proceso de competencia entre los gobiernos. En la Sección 5 se presenta una perspectiva escéptica de la eficacia y de la idoneidad de la armonización de las políticas fiscales dentro de la Comunidad Europea. La Sección 6 resume los principales resultados y apunta hacia otras áreas distintas a la política fiscal donde es probable que la coordinación internacional sea, a la vez, necesaria y beneficiosa.
Para caracterizar el entorno en el que los gobiernos tienen que actuar se necesita un modelo. Utilizo el enfoque clásico intertemporal con una economía pequeña abierta al mercado de capitales mundial. Se supone que un consumidor representativo planifica su patrón de consumo y sus actividades inversoras en el presente y en el futuro110. La economía produce e intercambia un bien de consumo y un bien de capital. El nuevo capital (la inversión) es perfectamente móvil, mientras que el capital ya invertido y el trabajo son —215→ inmóviles. La economía es pequeña y toma como dados el tipo de interés y los precios de los dos bienes.
Como primer paso, considérese cómo esta economía pequeña reaccionará a perturbaciones generadas en el exterior. Con mayor precisión, se analiza la siguiente sucesión de acontecimientos: al comienzo del primer período el consumidor representativo planifica la producción, el consumo en ambos períodos y la inversión dados los valores conocidos de las variables exógenas del período 1 y los valores esperados de las del período 2. Poco después, en el período 1, se produce la perturbación, lo que modifica o bien las variables conocidas o bien las esperadas. El consumidor revisa sus planes originales y obtiene un nuevo conjunto de valores para las variables endógenas. Finalmente, comparo los valores de las variables endógenas antes y después de la perturbación. En el Cuadro 1, se recogen los principales resultados, que se pueden resumir como sigue111.
El efecto de cambios en las variables exógenas (tipo de interés mundial, precios actuales y futuros de los bienes) sobre el consumo es ambiguo. Este resultado no es difícil de interpretar. En una economía cerrada, una subida en el tipo de interés produce un efecto de sustitución intertemporal: el precio del consumo actual se eleva en relación con el consumo futuro y el ahorro del período actual aumenta. Dado que en una economía cerrada el consumidor representativo sigue el consejo de Polonio «no seas ni acreedor ni deudor» (Hamlet, acto 1, escena 3), el cambio en el tipo de interés no produce efectos riqueza. Si se permiten los movimientos de capital, los países pueden ser acreedores o deudores en promedio y se produce un efecto riqueza además del efecto de sustitución intertemporal. El impacto sobre el consumo es, por lo tanto, ambiguo112.
El signo del efecto de cambios de las variables exógenas sobre la balanza por cuenta corriente depende, en la mayoría de los casos, de si el país importa o exporta capital en el primer período113. Así, una subida en el tipo de interés mundial inducirá a los países importadores de capital a importar menos capital, mientras que el efecto en los países exportadores de capital es ambiguo.
El efecto de las distintas perturbaciones en el bienestar depende en casi todos los casos de la situación inicial del país, es decir, de si es exportador o importador de capital o si está completamente especializado en la producción
—216→| EFECTO SOBRE | |||||
| Inversión | Consumo en el período 1 | Déficit por cuenta corriente | Producción de bienes de consumo | Bienestar | |
| AUMENTO EN: | |||||
| Precio esperado del bien de consumo | (+) | (+/-) | (+)114 | (0) | (-)115 |
| Precios relativos de los bienes de inversión y de consumo | (-)116 | (+/-) | (+)117 | (-) | (+)118 |
| Tipo de interés mundial | (-) | (+/-) | (-)119 | (0) | (-)120 |
| Tasa de variación esperada del precio del bien de inversión | (+) | (+/-) | (+) | (0) | (+) |
de un bien. Así, el bienestar de un país exportador de capital aumenta si el tipo de interés mundial aumenta, mientras que el bienestar de un país importador de capital se reduce.
El gobierno entra en el análisis de la manera siguiente, En el capítulo de gastos de su presupuesto, redistribuye la renta en contra del consumidor representativo y a favor de los miembros de los grupos de presión mediante el gasto de sus ingresos en el bien de consumo. La cantidad total demandada —217→ para este fin en el período i, Cgi, entra en la función de utilidad del consumidor representativo con la cantidad g (Cgi). Se supone que 0 < g' < 1, por lo que una unidad marginal de redistribución vale sólo una fracción para el consumidor representativo. Así pues, los bienes de consumo redistribuidos pueden considerarse un bien «lobby», porque habitualmente los grupos de presión no actúan en beneficio del consumidor representativo. Para un bien público puro, g' = 1, mientras que para el gasto público en un bien puramente privado, g' = 0. En este caso, al que me referiré como bien público de carácter exclusivamente privado, un aumento del gasto no genera ninguna utilidad para el consumidor representativo. Tanto el bien público puro como el bien público de carácter exclusivamente privado son casos extremos para los que, en la realidad, sólo pueden existir unos pocos ejemplos. Una segunda partida en el capítulo de gastos son las transferencias, t, al consumidor representativo.
La tercera partida en el capítulo de gastos del presupuesto es el gasto público en el bien de inversión, Ig. Se supone que la inversión pública es productiva en el sentido de que afecta al rendimiento de la inversión privada. En concreto, se hacen los siguientes supuestos. Sea h (Ip, Ig) la producción del consumidor representativo en el segundo período dada la inversión privada del consumidor representativo, Ip, y la inversión pública, Ig. La función h (.) se supone que tiene las propiedades siguientes: hIp > hIg y hIpIg > 0, por lo que el rendimiento de la inversión pública es menor que el de la inversión privada y la productividad marginal de la inversión privada aumenta con el incremento de la inversión pública.
Nótese que la inversión pública es un bien público en que la cantidad total entra en la función de producción del consumidor representativo nacional. Desde el punto de vista de una economía abierta, a Ig se le puede llamar un bien «club»: para beneficiarse de él, el consumidor tiene que trasladarse al país donde se produce. Por ejemplo, un inversor sólo puede beneficiarse del buen funcionamiento de la infraestructura de un país si invierte en él. La infraestructura legal y financiera sólo puede ser utilizada en gran medida por los residentes que pagan sus servicios con impuestos. De este modo, el viaje gratis de los políticos extranjeros se reduce considerablemente. Así, mientras que en el escenario keynesiano de desbordamiento de la demanda se considera a los gobiernos como productores de bienes que son públicos desde el punto de vista internacional, en el escenario de la competencia por el capital los gobiernos producen bienes públicos locales que son bienes privados desde la perspectiva internacional121. En otras palabras, los gobiernos son productores de bienes «club».
—218→Por último, una parte de la recaudación impositiva se gasta en el bien de consumo por motivos puramente privados. El gobierno intenta maximizar esta partida, Cl, que no produce ninguna utilidad para el consumidor representativo de modo que g' (Cl) = 0. Este problema de maximización se examina en detalle más adelante. En el capítulo de ingresos, se supone que la recaudación del gobierno procede de impuestos sobre la renta de los factores de producción inmóviles (trabajo y capital ya invertido) y de los factores de producción móviles (inversión). El Cuadro 2 resume los principales efectos de la política fiscal sobre el cálculo de optimización del sector privado122. Un aumento en el tipo impositivo sobre las rentas de la inversión tiene como resultado un nivel de inversión más bajo, un déficit por cuenta corriente menor y una reducción del bienestar. Dado que se supone que la inversión pública aumenta la productividad marginal de la inversión privada, un mayor gasto en esta partida dará lugar a un aumento en la inversión privada y en el bienestar. El déficit por cuenta corriente se incrementará porque el capital extranjero es atraído por la mayor productividad marginal de la inversión
| EFECTO SOBRE | |||
| Inversión privada | Déficit por cuenta corriente | Bienestar | |
| AUMENTO EN: | |||
| Tipo impositivo sobre las rentas de la inversión | (-) | (-) | (-) |
| Gasto en inversión pública | (+)123 | (+)124 | (+)125 |
| Gasto en bienes de consumo para su redistribución en el período 1 | (0) | (+)126 | (-)127 |
| Gasto en bienes de consumo para su redistribución en el período 2(+) | (0) | (-)128 | (-)129 |
interna. Finalmente, el gasto público en el bien de consumo reduce el nivel de bienestar si el bien de consumo se redistribuye en contra del consumidor representativo (g' < 1). Obsérvese que al calcular los efectos recogidos en el Cuadro 2, hago los siguientes supuestos:
El aumento de los ingresos obtenido por la elevación del tipo impositivo sobre la renta de los servicios de factores móviles lo utiliza el gobierno para incrementar las transferencias al sector privado.
Los aumentos en el gasto se financian con un incremento del tipo impositivo sobre la renta de los servicios de factores inmóviles en el mismo período en que se produce el crecimiento del gasto,
El análisis realizado hasta ahora no ofrece una explicación de cómo se determina la política fiscal. En esta sección se intenta una solución parcial: se presenta una teoría de la determinación del nivel de bienes públicos en las sociedades democráticas. Desde el punto de vista de la sección anterior, analizaré cómo el gobierno distribuye sus ingresos entre el gasto en el bien «club» Ig, en el bien «lobby» Cg y en el bien público de carácter privado Cl. Los funcionarios públicos se consideran individuos egoístas que no tienen un buen conocimiento de la economía. Reciben la recaudación tributaria del electorado, parte de la cual la gastan en bienes que desea el electorado. Se supone que el político intenta maximizar la diferencia entre la cantidad de recaudación tributaria recibida y la cantidad gastada en bienes deseados por el consumidor representativo. Esta diferencia puede utilizarla para fines privados. Este modelo de comportamiento de los políticos se conoce en la teoría de la elección pública como el enfoque Leviatán (Brennan y Buchanan, 1980). El paradigma opuesto es el enfoque ortodoxo del interés público, donde se supone que el político resuelve el problema de maximización del sector privado.
La diferencia crucial entre los dos enfoques estriba en la relación entre el votante y el gobierno: el enfoque Leviatán reconoce que el gobierno es el agente del electorado, que intenta maximizar su propia utilidad. Como principal, el votante tiene costes de supervisión y no puede confiar, en general, en que sus deseos se lleven a cabo totalmente. Hay un conflicto de intereses potencial entre el votante y el gobierno. Estas consideraciones están ausentes en el enfoque del interés público, donde, realmente, el gobierno es el alter ego del votante; no se plantean las cuestiones inherentes al enfoque del agente-principal.
—220→La fuente de conflicto potencial entre los gobiernos y los votantes en las democracias reside en la falta de información del votante sobre el esfuerzo que hace el gobierno para actuar de acuerdo con los deseos del votante. Esencialmente, la cuestión «¿recibo un servicio adecuado por mis impuestos?» no puede ser contestada a menos que, como mantiene Salmon (1989), los votantes comparen el curso seguido por los gobiernos de economías comparables. En el análisis siguiente adopto el supuesto de Salmon (1989) y mantengo que el nivel de bienestar del consumidor representativo en relación con economías comparables influye en el apoyo concedido a un gobierno por sus votantes en las elecciones. Es probable que este supuesto de comportamiento se satisfaga para un grupo de economías estrechamente interrelacionadas. La Comunidad Europea puede constituir este grupo de países.
Por lo tanto, las tendencias Leviatán de los gobiernos se enfrentan a dos restricciones en las democracias abiertas. La explotación de los factores de producción móviles e inmóviles no puede superar el nivel existente en economías comparables y no puede exceder el nivel ofrecido por el programa del partido de la oposición en las elecciones siguientes. Las dos restricciones interactúan de la siguiente manera. En el caso de que un gobierno con tendencias Leviatán trate de elevar el tipo impositivo de los factores de producción móviles para aumentar el gasto en el bien Cl, la inversión disminuirá y el déficit por cuenta corriente se reducirá, produciéndose una fuga de capitales (véase el Cuadro 2). Esta retroalimentación correctora vía «salida» reduce el bienestar del consumidor representativo y estimula, por lo tanto, la «voz» de retroalimentación correctora; el votante retirará su apoyo en la elección siguiente.
En el Gráfico 1, se presentan los principales bloques del cálculo de la decisión del gobierno. En el cuadrante 1, la curva UU representa un lugar geométrico en el que el político recibe un apoyo igual. Se supone que el apoyo depende del bienestar del consumidor representativo en relación con economías comparables, WP, y del bienestar de los grupos de presión con influencia, WL, que son los beneficiarios de la política de redistribución del gobierno. Esta formalización refleja parcialmente el conocido sesgo de las democracias a favor de los grupos de presión: cualquier medida de redistribución a su favor repercutirá sólo marginalmente en el consumidor representativo (Buchanan y Tullock, 1962). Como consecuencia, el apoyo electoral de los grupos de presión aumenta significativamente mientras que el apoyo del consumidor representativo se reduce sólo marginalmente. Este sesgo puede traducirse con el tiempo en un incremento gradual de las políticas de redistribución. El modelo apunta hacia una limitación de esta tendencia: comparando su propio bienestar con el existente en economías comparables,
—221→
el consumidor representativo puede obtener una perspectiva de lo que está ocurriendo. Tal supuesto se refleja en la forma de la curva UU: su pendiente en diversos puntos indica que a medida que aumenta el nivel de redistribución, se hace cada vez más difícil intercambiar favores para los grupos de interés por bienestar del consumidor representativo. Supongo que el nivel de apoyo que indica UU es suficiente para conseguir la reelección del gobierno actual. SS representa la «frontera de posibilidades de producción» del gobierno que es tangente a UU130. Dados los recursos del gobierno, tal vez sea posible producir S'S' donde se genera más de WP y WL. Sin embargo, dado que SS es suficiente para asegurar la reelección, un gobierno que sólo busca su propio interés no cuenta con incentivos para ofrecer S'S'.
El cuadrante 2 describe una de las actividades de producción del gobierno. El bienestar del consumidor representativo en relación con otros países mejora cuando aumenta el gasto público en bienes de inversión, siempre que el rendimiento social de un incremento de Ig sea superior al coste de oportunidad del capital. La curva OF tiene, así, una pendiente cada vez menor y, finalmente, llega a ser horizontal. El aumento en la imposición sobre la inversión privada (tipo impositivo lm) desplaza hacia abajo la curva OF y, para cada nivel de Ig, el bienestar WP se reduce, porque la subida del tipo impositivo se traduce en un menor nivel de inversión. Finalmente, un aumento en el tipo de interés mundial desplaza la curva OF hacia abajo si el país es importador de capital (véase el Cuadro 1). El tipo de interés mundial refleja la demanda de capital en el resto del mundo: las mejores oportunidades de inversión en el resto del mundo elevarán el tipo de interés y harán más difícil atraer capital hacia la pequeña economía abierta.
El cuadrante 4 describe la producción de favores otorgados a los grupos de interés. Se supone que el bienestar de los miembros de los grupos de interés WL es una función creciente del gasto público en el bien «lobby» Cg, que se puede considerar una subvención directa o una transferencia de seguridad social. La pendiente de la función OT se hace más pronunciada a medida que disminuye el grado de publicidad del bien «lobby», medido por g'. Si g' está cerca de cero, la redistribución va a parar a pequeños grupos de presión y apenas beneficia al consumidor representativo. En ese caso, un aumento del gasto en Cg compra más apoyo electoral de los grupos de presión en relación con una situación donde g' está más cerca de uno.
—223→Por último, en el cuadrante 3 se determina la distribución óptima de la recaudación tributaria entre Ig, Cg y Cl. Sea VV la restricción presupuestaria del gobierno. Los ingresos presupuestados del gobierno son iguales a la recaudación tributaria esperada. La pendiente de la recta VV representa el precio relativo de los bienes de inversión y de consumo. Si toda la recaudación se gastara en Ig y Cg, se obtendría la curva de posibilidades de producción S'S', lo que es más que suficiente para asegurar la reelección. Así pues, el gobierno destinará sólo V'V' a bienes útiles para el consumidor representativo y los grupos de presión, y gastará la cantidad VV' en consumo privado. En concreto, el gobierno comprará OB unidades del bien de inversión y BD unidades del bien de consumo. De este último, transfiere las BC unidades a los grupos de presión y utiliza las CD unidades para fines privados.
Esta sección analiza el proceso de competencia entre los gobiernos y sus consecuencias. Distingo tres etapas en el proceso competitivo. En la etapa 1, los gobiernos deciden su «paquete» de política económica. Esta es la etapa descrita en la sección 3. Obsérvese que el problema de planificación del gobierno Leviatán descrito en ella depende de las expectativas relativas al comportamiento de los inversores privados y los gobiernos extranjeros. En la etapa 2, se produce una perturbación externa que llevará, finalmente, en la tercera y última etapa, a una revisión de la estrategia decidida por el gobierno en la etapa 1 en la etapa tercera y última. Cabe pensar en diversos tipos de perturbaciones, pero desearía centrarme en un acontecimiento concreto que se menciona con frecuencia en la literatura. Lamfalussy (1989), por ejemplo, mantiene que la coordinación de las políticas fiscales es necesaria en una unión monetaria porque puede producirse una «apropiación indebida de los ahorros de la UME (Unión Monetaria Europea) por un único país». En particular, «el endeudamiento excesivo de un país elevará el nivel de los tipos de interés en toda la Comunidad y reducirá la inversión en países donde el tipo de interés hubiera sido más bajo».
Supóngase que el gobierno de un país miembro de la Comunidad Europea pone en marcha una reforma fiscal que implica una importante reducción en el nivel del tipo impositivo sobre la inversión. ¿Por qué contemplaría esa acción un gobierno que sólo busca su propio interés? Un motivo podría ser que si el gobierno piensa que la inversión es muy sensible a los cambios en el tipo impositivo, puede confiar en que la reducción en el tipo impositivo sobre la inversión permita un aumento en el nivel del consumo público —224→ de carácter privado Cl. Así, incluso un gobierno que sólo busca su propio interés puede reducir los impuestos. Dependiendo del tamaño del país, la creciente demanda de capital, que será el resultado de la reducción impositiva, se traducirá en un desplazamiento hacia arriba más o menos pronunciado del tipo de interés mundial. Este hecho hará que disminuya el bienestar del consumidor representativo del pequeño país importador de capital en relación con el bienestar del país pequeño exportador de capital. En el gráfico 2 se analizan los efectos de este acontecimiento sobre el cálculo de decisión del gobierno Leviatán del país importador de capital. Obsérvese, en primer lugar, que la perturbación en el tipo de interés desplaza la curva OF hacia abajo: las expectativas del gobierno relativas a la eficiencia de la inversión en otros lugares del mundo eran demasiado «optimistas». El desplazamiento hacia abajo de la curva OF se indica mediante una flecha, siendo la nueva curva OF. Como resultado, la frontera de posibilidades de producción SS en el cuadrante 1 se desplaza hacia dentro a su nueva posición SS". Dado que SS" ya no es tangente a UU en ningún punto, la reelección del gobierno de este país se halla en peligro. Las dificultades del gobierno se agravan por el hecho de que el menor nivel de inversión reduce su base impositiva. La restricción presupuestaria VV se desplaza hacia el origen. Dado que este efecto simplemente amplifica el desplazamiento hacia dentro de la frontera de posibilidades de producción dei gobierno no lo he dibujado en el Gráfico 2.
La tercera etapa del proceso competitivo analiza las reacciones del gobierno en el poder dada esta incipiente pérdida de poder. ¿Qué puede hacer? Supongamos, en primer lugar, que los tipos impositivos permanecen constantes. En este caso, el gobierno tendrá que reducir el consumo del bien Cl para asegurar la reelección. Esto se puede observar fácilmente al ver que SS" no corta a UU en ningún punto (desplazar simplemente el gasto del bien «club» Ig hacia el bien «lobby» Cg, o viceversa, sin reducir Cl no resolvería el problema). Hasta qué punto habrá que reducir Cl, y si Cg o Ig aumentan, depende de la magnitud del desplazamiento inicial de OF y de los diversos parámetros estructurales del modelo. En el Gráfico 2, el lector puede verificar que la reducción total de Cl en favor de Cg (punto D) asegura la reelección, mientras que la reducción de Cl en favor de Ig (punto E) no lo hace. En cualquier caso, el gobierno tendrá que reducir el consumo de Cl si pretende permanecer en el poder.
El análisis de las reducciones impositivas es menos simple, ya que supone un desplazamiento en los ingresos públicos totales, es decir, un desplazamiento de la restricción presupuestaria del gobierno. Puede demostrarse que una reducción en el tipo impositivo sobre las rentas de la inversión
—225→
mejora el bienestar del consumidor representativo, y que la magnitud de la mejora en el bienestar aumenta con el grado de privacidad del componente del gasto público que se reduce al mismo tiempo. Es menos pronunciado si se reducen las transferencias al consumidor representativo, y más si disminuye el consumo público de carácter privado (CI). ¿Qué estrategia adoptará el gobierno Leviatán? El efecto en el bienestar de la reducción impositiva más una disminución en las transferencias es pequeño, y puede no ser suficiente para compensar la pérdida de apoyo debida a la perturbación inicial en el tipo de interés. Una reducción impositiva más una disminución en los bienes «lobby» tiene un efecto positivo más pronunciado en el bienestar del consumidor representativo. Sin embargo, el nivel de apoyo depende también positivamente de la cantidad de redistribución. Así, este paquete de política económica puede, asimismo, ser insuficiente para asegurar la reelección. El efecto positivo más pronunciado sobre el apoyo al gobierno tendrá lugar, una vez más, con una reducción impositiva combinada con una disminución en el consumo público de carácter privado.
En el Gráfico 2, dicho paquete de política económica desplazará la restricción presupuestaria VV hacia V'V', eliminando, por tanto, parte o todo el consumo público Cl. Al mismo tiempo, la reducción impositiva tiende a desplazar la función OF' hacia arriba. De nuevo, un paquete de política económica que supone una reducción en el consumo privado es la mejor medida para asegurar la reelección ante una perturbación externa adversa. Naturalmente, el paquete elegido dependerá de la magnitud del impacto negativo de la perturbación externa en el bienestar. Si es bastante pequeño, el paquete de política económica escogido por el gobierno puede que no incluya una reducción de CI, sino un recorte del gasto en el bien «lobby» o una reducción de las transferencias.
Hasta ahora, el análisis ha determinado los efectos de una perturbación negativa en el cálculo de decisión del gobierno Leviatán. Es fácil demostrar que una perturbación positiva permitirá al gobierno aumentar su «beneficio» CD sin perjudicar sus posibilidades en las elecciones siguientes. En este caso, «voz» y «salida» no suponen sanciones inmediatas, pues el gobierno se aprovecha de un beneficio inesperado. Así, el modelo predice que el despilfarro gubernamental (como muestra CD) se reducirá después de una perturbación negativa y aumentará tras una perturbación positiva. A largo plazo, el beneficio del gobierno permanecerá al mismo nivel. Por lo tanto, el mensaje general de este párrafo se puede resumir de la forma siguiente: en una pequeña economía abierta y democrática regida por un gobierno que sólo busca su propio interés, las perturbaciones externas adversas obligan al gobierno a poner en práctica paquetes de política económica que intensifiquen el —227→ apoyo electoral. Estos paquetes suponen mejoras en el bienestar del consumidor representativo, así como para los grupos de presión, y pueden ocasionar, en último término, reducciones en el consumo público de carácter privado. En este último caso, el proceso de competencia por el capital domestica al gobierno Leviatán. Las perturbaciones positivas provocan el resultado opuesto. Con perturbaciones que con el tiempo se presentan en ambas direcciones, este modelo predice que la apertura de las economías mantendrá a raya al Leviatán.
El análisis realizado hasta ahora plantea dudas respecto a la eficacia y la idoneidad de una coordinación internacional de la política fiscal. Para definir mis términos con claridad, quiero dejar sentado desde el principio que por coordinación internacional de las políticas fiscales entiendo la toma conjunta de decisiones sobre la imposición y el gasto a nivel supranacional. El primer argumento está relacionado con la eficacia de la armonización de la política fiscal y se refiere a la incidencia de las perturbaciones externas. Es evidente que una política fiscal supranacional concertada no es adecuada para resolver las perturbaciones locales de los países concretos de la CE. Sin embargo, el análisis desarrollado anteriormente ha mostrado, además, que incluso una subida mundial del tipo de interés tiene un impacto diferencial en el bienestar de los países de la CE. El impacto depende de si el país es importador de capital (impacto negativo en el bienestar) o exportador de capital (impacto positivo en el bienestar). Para valorar la importancia de este argumento, el Cuadro 3 recoge el nivel de los activos exteriores netos de los países de la CE como porcentaje de su producto interior bruto (PIB). De estos datos se deduce que existen países deudores y países acreedores en la CE y que la magnitud de los activos exteriores netos puede ser considerable. Para decirlo de forma más categórica, una subida del tipo de interés mundial en 1987 hubiera planteado un grave problema para Dinamarca y Grecia, mientras que en Luxemburgo y Dinamarca la noticia sería recibida, probablemente, con alegría. Las discusiones mantenidas en Bruselas sobre la coordinación de políticas fiscales hubieran sido prolongadas, acaloradas y, tal vez, no hubieran llegado a resultado alguno. El análisis de este trabajo ha puesto de manifiesto, por otra parte, que incluso un gobierno que sólo busca su propio interés se vería obligado a «hacer algo» ante perturbaciones externas adversas. La política fiscal descoordinada parece, así, estar mejor dotada
—228→| 1970 | 1975 | 1980 | 1987 | |
| Bélgica | 10,7 | 9,0 | -1,2 | -11,4 |
| Dinamarca | -12,6 | -11,7 | -25,7 | -44,0 |
| Francia | 5,7 | 5,5 | 12,4 | 6,2 |
| Alemania | 8,8 | 8,9 | 6,2 | 15,8 |
| Grecia | -5,3 | -9,2 | -16,4 | -43,4 |
| Irlanda | -3,7 | -4,1 | -16,1 | -37,6 |
| Italia | -4,8 | -10,1 | 7,3 | -4,1 |
| Luxemburgo | 41,5 | 69,1 | 147,4 | 381,0131 |
| Holanda | 33,4 | 22,1 | 22,0 | 34,8 |
| Portugal | n. d. | -12,9 | -4,5 | 25,4 |
| España | -11,8 | -6,5 | -9,0 | -1,0 |
| Reino Unido | 7,0 | 2,3 | 7,2 | 24,5 |
Fuente: Sinn (1990)
para resolver el impacto negativo en el bienestar de las perturbaciones globales en la economía abierta pequeña.
Mientras que el argumento anterior simplemente afirma que las políticas fiscales armonizadas no son adecuadas para resolver la mayoría de los acontecimientos adversos a los que se enfrentan los países de la CE, el segundo argumento contra la armonización va un poco más lejos y sostiene que la armonización fiscal causa problemas adicionales al reducir la competencia entre los gobiernos Leviatán. Cabe pensar que los mecanismos de retroalimentación correctores de «salida» y «voz» son sustitutivos de intentos más formales y directos para contener el «poder de gravar», como las restricciones constitucionales de la actividad gubernamental. Como a ellas, se le opondrá el gobierno Leviatán, que se resentirá de la reducción inherente en su conjunto de elección. ¿Cómo reaccionará a esta amenaza el gobierno egoísta y racional?
Dado que existe un consenso bastante amplio desfavorable a una reducción en el grado de apertura de una economía, se descarta esa «solución». Sin embargo, el gobierno puede tratar de frenar la competencia de otros gobiernos llegando a acuerdos con ellos para abstenerse de hacer una competencia mutuamente desventajosa que, en último término, pueda obligarles a disminuir el consumo público de carácter privado Cl si desean permanecer en el poder. En la retórica de la política económica internacional —229→ tales acuerdos se conocen por el nombre de «armonización de políticas fiscales» o de «coordinación internacional de políticas fiscales», alternativamente. En términos del análisis de elección pública se pueden contemplar como un acto de colusión entre gobiernos132, que les permite elevar el precio de los bienes suministrados por ellos, ampliando su propio conjunto de elección, pero reduciendo el conjunto de elección de los ciudadanos. En concreto, se hace más difícil para el inversor invertir en un país con tipos impositivos más bajos y se hace más difícil para el votante valorar la actuación de su gobierno, ya que todos los gobiernos persiguen políticas similares. En términos del Gráfico 3, UU se hace más vertical y la influencia de los grupos de presión en el apoyo electoral al gobierno aumenta. Además, un cártel de gobiernos descartará sorpresas de política económica, como la descrita en la sección anterior, que conduzcan a un tipo de interés mundial más elevado que el esperado. En efecto, no se permitirá que se produzca el proceso competitivo descrito. Los tipos impositivos permanecerán a un nivel elevado y el patrón de gasto s del gobierno mostrará de nuevo una cantidad considerable de consumo público de carácter privado Cl.
La mayor apertura de las economías nacionales tras la ruptura del sistema de Bretton Woods ha erosionado gradualmente la condición de monopolio local de los gobiernos nacionales. Si los políticos tratan de favorecer sus propios objetivos, la coordinación internacional de las políticas económicas abre la posibilidad de invertir esta tendencia. Esta pueda ser una razón del aumento reciente en las llamadas a la coordinación internacional de las políticas económicas. Sin embargo, contrariamente a muchas declaraciones efectuadas en la prensa y en los comunicados de las cumbres, la creciente interdependencia no necesita per se una mayor coordinación. Después de todo, los economistas no apoyarían los cárteles entre empresas multinacionales si se eliminaran las barreras al comercio. La interdependencia internacional reduce lo que los políticos pueden hacer tanto como restringe el conjunto de elección de las empresas multinacionales. Para un político que tiene que hacer frente a este panorama, las negociaciones internacionales prometen devolverle, al menos parcialmente, el control sobre la asignación de recursos y alejarlo del mercado de políticas económicas. Por lo tanto, los beneficios de negociar aumentan para el político individual a medida que se incrementa la competencia. Esto exige una política de competencia internacional para mantener viva la competencia en las políticas económicas.
El análisis de este trabajo ha puesto de manifiesto que, comparada con las políticas fiscales sin coordinar a nivel nacional, la toma de decisiones concertada sobre política fiscal a nivel supranacional no es adecuada para resolver los problemas de Europa. Además, desde un punto de vista de elección pública, es probable que la política fiscal sea menos eficaz si se lleva a cabo a nivel supranacional, ya que las restricciones correctoras de las tendencias Leviatán del gobierno se eliminan una vez que las políticas competitivas dejen de ser posibles. Si el esfuerzo y la voluntad de llegar a una coordinación internacional de políticas económicas son recursos escasos, los gobiernos deberían centrar sus esfuerzos en:
- resolver los problemas de la contaminación transnacional,
- producir el bien público internacional de mantener las fronteras nacionales abiertas a los movimientos de bienes y personas, y
- producir el bien público internacional de la información sobre las medidas de política económica proyectadas.
Estas son áreas donde es probable que la tasa de rendimiento social de los esfuerzos realizados para la coordinación internacional sea positiva. Por —231→ otro lado, en la esfera de las políticas fiscales, este artículo predice ganancias privadas y pérdidas sociales. Esta es la razón por la que el argumento favorable a mantener y fomentar la competencia entre los políticos es tan convincente como el de mantener y fomentar la competencia entre las empresas.
La moderna macroeconomía de una economía abierta se basa en la maximización de la utilidad individual en un marco intertemporal (Blanchard y Fischer, 1989; Frenkel y Razin, 1987). La idea básica se remonta a la obra de Irving Fisher (19 30). El enfoque adoptado en este trabajo se sitúa en la tradición fisheriana, habiendo sido Miller (1968) y Webb (1970) los primeros en sugerirlo. El análisis se limita a dos períodos y considera una pequeña economía abierta133. En el período 1, se producen dos bienes, uno de consumo («vino») y el otro de producción («máquinas»). Los consumidores pueden tomar prestado y prestar libremente en el mercado internacional de capitales. Las empresas maximizan los beneficios y los consumidores maximizan la utilidad. Como primer paso, el cálculo de decisiones intertemporales para la economía en su conjunto se esboza en el Gráfico 3.
El lado de la oferta de esta economía modelo viene determinado por las decisiones de las empresas individuales. Las empresas maximizadoras de beneficios igualarán el producto marginal del capital al tipo de interés mundial. El punto óptimo de producción A se encuentra desplazando la línea del mercado de capitales a su punto de tangencia más elevado con la curva de transformación, DACE. La línea del mercado de capitales es el lugar geométrico de todas las combinaciones posibles de consumo presente y futuro. Se conoce, también, como la frontera de posibilidades de consumo intertemporal (FPCI), término adoptado aquí. El nivel óptimo de inversión BC puede medirse a la izquierda de E. OE representa el nivel inicial de renta. Obsérvese que la forma de la curva de transformación describe la productividad de la inversión interior: curvas de transformación con más pendiente implican una mayor productividad de la inversión. La producción en el período 2 será OF.
—232→El lado de la demanda del modelo está constituido por consumidores que maximizan su utilidad. El problema del consumidor es elegir los niveles de consumo en ambos períodos, dada la renta inicial OE, la curva de transformación, su preferencia intertemporal incorporada a las curvas de indiferencia U y el tipo de interés mundial r. El nivel óptimo de consumo en el período 1, GH, se encuentra en el punto de tangencia G de la FPCI con la curva de indiferencia U1. La decisión óptima del consumidor iguala la relación marginal de sustitución entre el consumo presente y el consumo futuro con el tipo de interés mundial.
Los lados de la oferta y la demanda determinan conjuntamente la balanza de pagos. En el período 1, la inversión interior excede al des(ahorro) nacional (CG) en la cuantía BG; esta diferencia es igual al déficit comercial. Ya que no se producen transacciones en la balanza de servicios en el primer período, el déficit comercial iguala al déficit por cuenta corriente. El modelo se limita a dos períodos, por lo que la deuda más los intereses deben ser devueltos y transferidos al exterior en el segundo período. Esta transferencia de recursos reales es igual a FH, el superávit por cuenta corriente en el segundo período. Obsérvese que el superávit comercial en el segundo período (que no aparece en el Gráfico 3) debe ser superior al superávit por cuenta corriente en la cuantía de los pagos de intereses a los acreedores extranjeros. Los bonos se pueden introducir fácilmente en el marco fisheriano. En nuestro ejemplo, los residentes venden a los no residentes trozos de papel prometiéndoles una parte de su renta futura AB a cambio de un acceso inmediato a los recursos reales exteriores utilizados para la inversión BC y una parte del consumo CG. Estos trozos de papel se conocen habitualmente por el nombre de bonos. Por analogía con la teoría estática del comercio, a ABG se le puede llamar el triángulo de comercio intertemporal.
A continuación ampliamos el diagrama de Fisher para tener en cuenta el comercio estático en el primer período, añadiendo la frontera de posibilidades de producción HBE para producir bienes de consumo y de inversión en el cuarto cuadrante de una cruz cartesiana que tiene el diagrama original de Fisher en su primer cuadrante (Gráfico A1). En el cuarto cuadrante, la relación de intercambio para bienes de inversión y de consumo aparece indicada mediante GBE'. En el tercer cuadrante se representa la relación entre la producción en el período 2 y la inversión en el período 1 del primer cuadrante. —233→ Dada la frontera de posibilidades de producción, la relación de intercambio en el cuadrante 4 y la función de producción en el cuadrante 3 es posible extender la FPCI original (DCE) teniendo en cuenta los beneficios procedentes del comercio internacional estático. Estos beneficios se representan en el cuadrante 4 por las dos áreas entre la frontera de posibilidades de producción y la línea de la relación de intercambio. En el cuadrante 1 se representan por las dos áreas entre la FPCI original (DCE) y la FPCI abierta al comercio (D'C'E'). Webb (1970) señaló por vez primera que los movimientos internacionales de capital permiten un aumento adicional en el área acotada por la FPCI: la línea del mercado internacional de capitales tangente a la FPCI abierta al comercio es la FPCI ampliada. Con todo este aparato, es posible dar ahora un significado preciso, basado firmemente en un marco de equilibrio general intertemporal, a la balanza comercial y a la balanza por cuenta corriente de un país.
Considérense los puntos A, B y T en el Gráfico Al. El punto A es el punto de tangencia de la línea del mercado internacional de capitales con la curva de indiferencia intertemporal U1. El punto A indica la decisión óptima de un consumidor representativo sobre el consumo y el ahorro: de la
renta corriente total (OE') OD va al consumo corriente y DE' se ahorra. El punto B indica la producción óptima de bienes de consumo y de inversión, dada la relación de intercambio GBE' y la frontera de posibilidades de producción HBE. El país produce OK bienes de inversión y OL bienes de consumo. El punto T indica la distribución óptima de los bienes de inversión en la economía. El nivel óptimo de inversión es OM (JE' en términos de bienes de consumo). Los puntos A, B y T representan decisiones que se pueden tomar de forma independiente siempre que la economía esté abierta a los movimientos de capital y a los bienes de consumo: no es necesario que el ahorro coincida con la inversión (puntos A y T) ni que la distribución de los bienes de inversión coincida con la producción de bienes de inversión (puntos B y T). Finalmente, no es necesario que la cantidad de bienes de consumo producidos iguale la absorción interna de bienes de consumo (puntos A y B). Las tres decisiones tomadas a la vez determinan las balanzas comercial y por cuenta corriente. La economía intercambia LD bienes de consumo (importaciones) por PK bienes de inversión (exportaciones). Esto proporciona el nivel óptimo de bienes de consumo para la economía. Además, los bienes de inversión adicionales MP se exportan y se intercambian por la promesa del extranjero de entregar AQ bienes de consumo en el período 2, es decir, por bonos en es a cuantía. Este último intercambio se traduce en un superávit por cuenta corriente DJ en el período 1, equivalente a una exportación de capitales de igual magnitud.
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It is usually taken for granted that fiscal policy coordination among countries is welfare improving. This paper presents a theoretical model which, departing from the usual Keynesian setup, provides a counterexample to such presumption. If governments care mainly about their own welfare instead of that of their constituencies, then fiscal competition will keep these «Leviatan» tendencies of governments at bay and will be better for social welfare than international coordination.
Massachusetts Institute of Technology
El trabajo de Stefan Sinn esboza una rica teoría de la política fiscal endógena. Si bien mi opinión sobre los objetivos del gobierno es menos cínica que la que subyace al artículo, es claramente útil para los economistas recordar —236→ que son asesores de gobiernos más del tipo del Leviatán que del tipo benevolente. Las propuestas de política económica que ignoran este dato son muy proclives a sufrir la ley de las consecuencias inesperadas.
La idea de que los cambios institucionales que apriori parecen buenos pueden en realidad empeorar la situación es el leit-motiv subyacente a este trabajo. El tema que se trata es la coordinación de las políticas fiscales, el cual, como hace notar el autor, parece recibir un apoyo generalizado entre los economistas y los gobernantes. Es plausible pensar que, en presencia de gobiernos Leviatán, la coordinación pueda resultar perniciosa. La analogía entre gobiernos y coordinación, por un lado, y oligopolistas y colusión, por otro, parece apuntar en esa dirección. Pero uno debe tener cuidado con las analogías. Y no creo que el artículo proporcione una demostración de su validez. A continuación trataré una serie de puntos al respecto.
1. El trabajo no se ocupa de lo que la mayoría de los economistas definiría como uno de los principales temas en la coordinación de las políticas fiscales. El argumento macroeconómico tradicional en favor de dicha coordinación es que, en su ausencia, los gobiernos preocupados por los déficit por cuenta corriente tenderán a infrautilizar la política fiscal como instrumento estabilizador. Se han expresado muchas dudas razonables acerca de la bondad del argumento, muchas de ellas elaboradas por economistas y gobernantes alemanes. Por ejemplo, incluso el signo de la relación entre los déficit públicos y la renta agregada ha sido puesto en duda. Y la experiencia reciente de una serie de países europeos, desde Dinamarca hasta Irlanda, sugiere de hecho que existe una relación más compleja entre los déficit y la renta de la que subyace al argumento sobre la coordinación134.
Un tema interesante en el contexto de este trabajo hubiera sido si la modelización de los gobiernos como Leviatanes en vez de como dictadores benevolentes puede, por sí misma, invalidar la presunción de que la coordinación de las políticas fiscales es deseable. No lo creo así. Al igual que los gobiernos benevolentes, los Leviatanes desearán coordinarse y lograr una mejor estabilización si con ello contentan al electorado. Los Leviatanes quizá aprovechen la oportunidad para extraer ciertas ventajas para sus propios fines, pero no veo ninguna razón para pensar que el público saldrá perdiendo. En cualquier caso, el artículo sigue un camino mucho más drástico. Simplemente deja de lado este aspecto de la política económica, empleando un modelo en el que los déficit son irrelevantes y la demanda agregada no juega ningún papel. A mi juicio, esta no es una forma convincente de afrontar el problema.
—237→2. A continuación me ocuparé del trabajo en sí. Sin muestra de forma convincente que, bajo sus supuestos, las perturbaciones idiosincráticas (esto es, las perturbaciones que afectan a un país más que a los demás), llevarán a los gobiernos Leviatán a reducir sus actividades improductivas. El ejemplo en el que se centra el autor es el de los aumentos del tipo de interés mundial sufridos por los países endeudados. En sus palabras, tales perturbaciones desfavorables «amansarán al Leviatán». La intuición que subyace a este resultado es sencilla. Si el público compara su bienestar con el de otros países, entonces en presencia de perturbaciones desfavorables, el gobierno sólo puede mantener el nivel de bienestar reduciendo su propio gasto. Creo, sin embargo, que existen varios problemas en este razonamiento.
El primero se refiere al supuesto de que el apoyo electoral del votante medio depende de su bienestar relativo al de otras economías. Este es un elemento claramente crucial para la argumentación, pero resulta difícil de hacer compatible con un comportamiento racional. ¿Por qué no habría de tener en cuenta la gente, al evaluar los logros de un gobierno, que la economía ha sufrido perturbaciones idiosincráticas, que están fuera del control gubernamental? Cuando aumenta el tipo de interés mundial, ¿por qué no se dan cuenta los habitantes de un país altamente endeudado de que el conjunto de oportunidades del país es ahora menor? Es cierto que a menudo se culpa a los gobiernos de sucesos que están fuera de su control -así como reciben el crédito por éxitos a los que no han contribuido-, pero soy reacio a construir una teoría que dependa tanto de semejante premisa.
El segundo problema tiene que ver con la implicación, derivada al final de la sección 4, de que en una economía abierta las perturbaciones «mantendrán a raya al Leviatán». Esto me parece un non-sequitur. Lo que se demuestra es que las perturbaciones desfavorables forzarán al gobierno a comportarse mejor. Pero, a menos que se sea un pesimista incurable, lo razonable es suponer que las perturbaciones son desfavorables sólo la mitad de las veces. Y el razonamiento del artículo parece ser totalmente simétrico: las perturbaciones favorables dan más juego al Leviatán. El resultado final parece ser que las tendencias Leviatánicas llevan al gobierno a asegurar parcialmente a los individuos contra las perturbaciones agregadas. No comprendo como Sinn puede concluir que «dado que las perturbaciones van en ambos sentidos a lo largo del tiempo, el modelo predice que la apertura de las economías sujetará al Leviatán».
El tercer problema estriba en que no entiendo qué tiene que ver todo esto con estar a favor o en contra de la coordinación o la armonización. Supongamos que el mundo es como lo describe Sinn y que las perturbaciones —238→ son en realidad idiosincráticas. Por ejemplo, sean dos países, uno deudor y el otro acreedor, y las perturbaciones son variaciones del tipo de interés mundial. ¿Favorece o desaconseja esta situación la coordinación? Entiendo que la argumentación al inicio de la sección 5 defiende informalmente que, con respecto a este tipo de perturbaciones, con gobiernos Leviatan o no, no existe mucho campo para la coordinación. Es consecuencia, permitir o no que haya coordinación no será muy importante. Estoy totalmente de acuerdo con el argumento (aunque hubiera sido interesante que se presentase una formalización del resultado con y sin coordinación). Pero no estoy convencido de que la mayoría de las perturbaciones sean de hecho idiosincráticas. Y, lo que es más importante, no veo en qué contribuye el modelo desarrollado en el artículo a la discusión de los pros y contras de la coordinación.
3. En las últimas páginas, el artículo va más allá del modelo concreto y vuelve a la analogía de gobiernos/armonización con oligopolistas/coordinación. Se aduce que la armonización fiscal ayudará a los gobiernos a conspirar contra los consumidores. Si los consumidores tienen en cuenta, por ejemplo, la fiscalidad relativa, la armonización claramente permitirá a los gobiernos aumentar los tipos impositivos al unísono sin incurrir en la ira del electorado. Este argumento es correcto hasta aquí. Pero, como proposición de carácter general, lleva a errores graves. Esto es así porque se ignoran en él las distorsiones que pueden surgir de la competencia fiscal.
Un ejemplo tradicional sirve para aclarar este punto. Consideremos dos economías, cada una con dos factores de producción, capital y trabajo. Supongamos que el trabajo es inmóvil pero su elasticidad es muy alta. Supongamos que el stock total de capital está dado pero es muy móvil internacionalmente. En tal caso la competencia fiscal conducirá a gravar el trabajo, mientras que la coordinación fiscal tenderá a gravar el capital, que es lo eficiente (ignorando el aspecto de consistencia dinámica). El razonamiento es aproximadamente independiente de si los gobiernos actúan como Leviatanes o como dictadores benevolentes. Este ejemplo no demuestra que la coordinación sea buena, siempre y en todas partes. Simplemente muestra que la discusión ha de ir más allá de los eslóganes y que, por otra parte, conviene acudir a la literatura de Hacienda Pública, que se ha venido ocupando de estos temas en profundidad.
Giavazzi, F. y M. Pagano (1990), «Can Severe Fiscal Contractions be Expansionary? Tales of Two Small European Countries», en O. Blanchard y S. Fischer (comps.), NBER Macroeconomics Annual, MIT Press, Cambridge (Massachusetts).
—239→
Universidad Complutense de Madrid
Voy a situar la exposición alrededor de dos puntos generales. En primer lugar, en lo referente a qué aporta este artículo en el debate teórico sobre la deseabilidad de la cooperación versus la no cooperación de las políticas económicas en general. Un debate que, por razones obvias, resulta urgente a todos los niveles, tanto entre los economistas como los políticos. En segundo lugar, intentar evaluar en qué medida puede servir de ayuda concreta este trabajo en el debate en el seno de la Comisión Europea sobre la conveniencia o no de la armonización de las políticas fiscales.
Con respecto al primero de los puntos, creo que la idea intuitiva y, por tanto, la más generalizada, es que la cooperación es siempre «mejor» que la no-cooperación. El argumento que apoya esta idea es muy sencillo: los jugadores, que pueden colaborar o competir, siempre tendrán la libertad de elegir en un momento determinado la no cooperación como una solución particular dentro de un programa amplio de coordinación. Por tanto, la coordinación es mejor porque engloba el recurso a la competencia, en caso de que determinadas circunstancias aconsejen un cambio de estrategia. Sin embargo, este argumento es una falacia porque niega la relación existente entre los diferentes regímenes y sus estrategias y resultados. Si cambian las reglas del juego, es posible que la solución no cooperativa no esté presente dentro del juego cooperativo y viceversa. La mencionada falacia está muy extendida, y aparece explícitamente recogida en el informe «One Market, One Money» de la Comisión Europea (1990)
Una visión alternativa, aunque no tan extendida, compara el juego entre gobiernos con la estructura de mercados y equipara el régimen no cooperativo con el de competencia perfecta, y el de cooperación con el de monopolio u oligopolio colusivo, para concluir que la competencia es siempre mejor que la conclusión. Este argumento también es una falacia, porque asimila las funciones objetivo de los respectivos gobiernos a las funciones objetivo de las empresas (maximización de beneficios, etc.). Las empresas tienen intereses distintos, y a veces contrapuestos a los de los consumidores, cuya función de utilidad va a servir de medida del «bienestar» —240→ bajo una u otra estructura de mercado. Sin embargo, los gobiernos cuyas políticas se trata de coordinar o no, tienen como función objetivo último la satisfacción de esos mismos consumidores, que son, en definitiva, sus votantes.
En los últimos años ha habido una cierta cantidad de artículos que han servido de contraejemplo a la primera de las falacias, mostrando modelos en que la competencia entre gobiernos resultaba «superior», según algún criterio, generalmente el paretiano, a la coordinación. Se echa de menos, sin embargo, un criterio general que responda a la pregunta de qué condiciones debe cumplir un modelo para que genere el resultado de que la coordinación resulte una solución superior o inferior a la competencia.
El trabajo que estoy comentando parece que se atreve, inicialmente, a responder a esta pregunta. Así, en la introducción sugiere que los modelos de corte keynesiano son los que van a generar el resultado de que la coordinación es mejor que la competencia. Por el contrario, los modelos de equilibrio general, dentro de los que dice inscribirse este trabajo, aunque más adelante haré un comentario al respecto, van a concluir que el resultado típico es el contrario: la no-coordinación es mejor que la cooperación. La idea básica es que en los modelos de racionamiento, el «spillover» de la demanda de unos países sobre la de otros genera el incentivo a que haya coordinación para que dichos «spillover» bien se acumulen, bien sirvan para contrarrestar shocks de carácter específico.
Sin embargo, hay contraejemplos para los dos tipos de modelos. Por un lado, Rogoff (1985), con un modelo a lo Mundell-Fleming y en el que el juego es sobre políticas monetarias, describe un caso en el que la no cooperación es preferible a la coordinación. Por otro lado, en un modelo de equilibrio general como el de Sebastián (1985), también con un juego de políticas monetarias, se señalaba que bajo ciertas condiciones la solución cooperativa podría ser preferible. Por todo ello, el intento que se hace al principio de este trabajo por buscar esta generalización en función del enfoque o la metodología utilizada, si bien interesante, no parece el más apropiado.
¿Hay alguna alternativa a este intento de generalización? Por un lado, encontramos una alternativa de tipo técnico como la que sugiere Kehoe (1985), que centra esta relación según que equilibrios sean de consistencia temporal o no lo sean. En los modelos en que hay consistencia temporal, la coordinación aparece como superior a la competencia y viceversa. Esta caracterización deja, sin embargo, a un lado a modelos que no sean de equilibrio intertemporal, y por ello tampoco puede considerarse general.
Por otro lado, buscando el papel que cumplen los jugadores (gobiernos) en la economía, está la división entre los modelos en los que los gobiernos —241→ son un «mal» y aquellos en los que el sector público cumple un papel positivo en la actividad económica. La competencia va a minimizar el peso de cada gobierno en cada uno de los países, mientras que la coordinación tenderá a mantener e incluso engrandecer el papel del sector público en el conjunto de las economías en cuestión. En cualquier caso, la coordinación entre agentes es casi seguro que no va a contemplar la desaparición de los propios jugadores. Bajo este esquema, en los modelos en que el gobierno sea un «mal», la coordinación va a estar, en general, dominada por la competencia. Dentro de este grupo de modelos se incluiría el de S. Sinn, aunque podríamos distinguir entre modelos en los que cada gobierno se limita a producir una gran variedad de «maldades» (distorsiones e ineficiencias) y modelos en los que los gobiernos cumplen un papel en parte positivo y en parte distorsionador y que se autorregulan bajo un sistema de competencia. Es en este grupo en el que habría estrictamente que encasillar el trabajo que estamos comentando hoy.
¿Por qué no es tampoco general este resultado? En el caso de los modelos con «maldades» va a producirse un efecto contrapuesto. Por un lado, la no coordinación puede generar un aumento del gasto público, especialmente bajo un régimen de tipos de cambio fijos y perfecta movilidad de capitales. Los gobiernos bajo este sistema tienen incentivos a gastar, financiando con Deuda Pública en vez de con impuestos, de forma que «pasan la factura» a los ciudadanos de otros países. Sin embargo, desde el punto de vista de la recaudación, el tamaño de la distorsión impositiva va a verse limitado en el caso de competencia entre países. Por todo ello, pueden encontrarse contraejemplos en los que, aun siendo los gobiernos un «mal», la cooperación va a ser preferible a la no coordinación. En cuanto a los modelos en los que la no cooperación introduce un mecanismo de autorregulación para los gobiernos que la hace deseable per se, pueden criticarse en la medida en que ignoran la posibilidad de establecer este mismo mecanismo de regulación por el gobierno supranacional que surja de la coordinación. En cualquier caso, dicho gobierno tiene que enfrentarse con el hecho de que sus ciudadanos, al tomar sus decisiones, se comparen con el bienestar de los ciudadanos de terceros países.
Dentro de los modelos en los que los gobiernos cumplen un papel positivo se encuentran los casos de provisión de bienes públicos, redistribución individual y regional y de contrarrestar perturbaciones agregadas, sobre todo aquellos que afectan al nivel de empleo, productividad, etc., de una economía. En el marco de estos modelos no vamos a poder decir si la cooperación es superior a la competencia, ya que tampoco se dispone de un resultado general en este sentido.
—242→
La segunda pregunta que formulaba en la introducción se refería a la validez práctica de este trabajo en el debate actual sobre la armonización fiscal en el proceso de construcción de la Unidad Monetaria y Económica (EMU) de los países de la CE (Comunidad Europea).
Es evidente que disponer de un modelo formalizado siempre es una ventaja, de la que, por cierto, no se dispone con frecuencia, al menos en comparación con la abundancia de informes no formalizados que circulan. A este comentario positivo voy a contraponer, a continuación, lo que considero son las debilidades más relevantes del mencionado artículo, y que hacen limitado su uso práctico en el contexto de discusión de la EMU.
A nivel global, y dado que el modelo se autodefine de «equilibrio general», llama la atención el que tanto el tipo de interés mundial como los precios sean exógenos en el modelo. Este punto es importante porque queda confusa la identificación del origen de los shocks de tipos de interés y precios que están detrás del trabajo. La determinación del nivel de ahorro agregado y del diferencial de inflación va a jugar un papel crucial en el marco de la deslocalización de activos y el argumento de «país pequeño» pierde su sentido en el marco de la CE en su conjunto.
Además de estos dos puntos de mayor envergadura, uno favorable y el otro más negativo, quisiera hacer una enumeración más concreta de otras aportaciones y debilidades del trabajo. Si hiciésemos un balance para los miembros de la Comisión Europea, evaluando cuál es el «activo» y el «pasivo» de este trabajo al ser evaluado como posible herramienta de discusión de medidas de armonización, tendríamos que señalar varias cosas.
En el lado del «pasivo» hay que incluir, en primer lugar, el escaso papel de los gobiernos como redistribuidores, tanto a nivel individual como regional, así como el papel que pueda tener la autoridad económica, fiscal en este caso, para contrarrestar shocks de oferta negativos. En segundo lugar, la ausencia de movilidad de factores, tanto de trabajo como de capital instalado (sólo hay movilidad de nuevo capital). Creo que es relevante preguntarse hasta qué punto crea una necesidad de alguna forma de coordinación la posibilidad, al menos teórica, de que cada país por separado pueda sufrir importantes desplazamientos de factores fijos o cuasifijos en comparación con un entorno, como el del artículo, en que dicha posibilidad teórica no se contempla. La tercera y cuarta objeciones, ambas muy relacionadas, son la no emisión de Deuda Pública por parte de cada gobierno y la ausencia de dinero. ¿Por qué pueden suponer ambas una carencia importante? La razón es que hay un argumento latente en el tema de la coordinación y es que si no hay cooperación impositiva, es decir si los gobiernos europeos —243→ deciden que se converja a un nivel impositivo medio más bajo, se pueden trasladar una serie de tensiones a la necesaria coordinación de políticas monetarias o de Deuda, considerando éstas como un todo. Dado que la unificación monetaria requiere, por definición, coordinación de políticas monetarias, y, dado que ha quedado demostrada la interdependencia entre ambos tipos de políticas, cualquier análisis sobre armonización fiscal que pretenda hacer recomendaciones en el contexto de la EMU no debe ignorar la externalidad que se pueda generar sobre la política monetaria común. Recuérdense las dos tendencias que mencionábamos antes, que se generan en un contexto no cooperativo y que se mueven en sentido opuesto, una a favor de menos impuestos, otra a favor de más gasto. La ausencia de coordinación en el lado de los ingresos puede hacer más complicada la coordinación por el lado de los déficit, y por tanto de emisión de Deuda, lo cual puede generar dificultades asimétricas a países que tienen que acomodar shocks específicos o proveer bienes públicos financiados con recursos recaudatorios cada vez más limitados.
En cuanto al «activo» o aportaciones positivas de este trabajo cabe destacar, como ya se ha dicho, el que provee de un instrumento formalizado sobre el que poder trabajar, además de ser un contraejemplo a la falacia de la superioridad de la coordinación. En segundo lugar, introduce, aunque de forma no muy explícita, la cuestión de que la discusión fiscal a nivel europeo debe llevar pareja una discusión sobre cuál debe ser el tamaño del sector público deseado a nivel europeo. Por último, y estrechamente relacionado con lo anterior, el tema de la centralización de las decisiones a nivel comunitario. Nos encontramos en un país que lleva hoy exactamente 15 años de proceso de descentralización, en el llamado «Estado de las Autonomías», y es lógico que seamos especialmente sensibles a la idea de participar en procesos de centralización a nivel supranacional. El artículo que comento es una buena muestra de un caso en el que la lejanía de los votantes del centro de las decisiones debilita los mecanismos de autorregulación de los gobiernos que están implícitos en el trabajo, y que es deseable mantener.
Kehoe, P. (1987): «Coordination of Fiscal Policies in a World Economy». Journal of Monetary Economics, 19.
Comisión Europea. (1990): «One Market, One Money». (Varios autores.) Directorate General of Economic and Financial Affairs.
Rogoff, K. (1985): «Can Internacional Monetary Policy Coordination be Counterproductive?» Journal of International Economics, 18.
Sebastián, M. (1985) «Fixed Exchange Rates and Non-Cooperative Monetary Policies» University of Minnesota Ph. D. dissertation and Seeds Discussion Papers, 76.
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La primera intervención la realiza Santiago Fernández de Lis, quien pregunta en qué medida son aplicables los argumentos del autor a favor de la competencia entre las políticas impositivas a las políticas monetarias. De serlo, entonces la lógica del artículo haría aconsejable no sólo aceptar, en el marco de la CE, propuestas como las recientemente lanzadas por el Tesoro británico referente a la competición de monedas, sino, en el límite, la desaparición del monopolio emisor de los bancos centrales nacionales.
Samuel Bentolila pregunta por qué se hace en el artículo el supuesto de que los agentes privados ejercen disciplina sobre sus gobiernos mediante la comparación de sus niveles de bienestar con el de otros países y votando en consecuencia. Según Bentolila, la fiabilidad de tales comparaciones es escasa y, en último término, innecesaria ya que los movimientos de capitales son el elemento básico de disciplina. Estos movimientos, por sí mismos, asegurarían la competición entre las políticas impositivas nacionales.
Miguel Sebastián pregunta en qué medida la existencia de una centralización de las decisiones monetarias en la CE no puede contribuir a incrementar las tensiones entre las políticas fiscales nacionales, por ejemplo, para acomodar perturbaciones de carácter real. Esto llevaría a tensiones en contra de la armonización impositiva o, si ésta se hubiera producido previamente, a divergencias entre los niveles de gasto público y deuda pública nacionales. Juan José Dolado pregunta si, al armonizarse las políticas impositivas, no hará ello necesario mayores transferencias desde los países del «centro» de la CE hacia los de la «periferia», a fin de financiar las mayores necesidades de infraestructura que se requieren para acelerar su crecimiento y niveles de vida.
Finalmente, Juan José Toribio recalca las virtudes de las soluciones de mercado o competitivas sobre las de coordinación o colusión en todas las ramas de la economía (entre empresas, entre bancos y entre gobiernos) independientemente de otras cuestiones. Por ejemplo, la competencia entre gobiernos es preferible, tengan estos objetivos de interés social o no, sean los factores productivos móviles internacionalmente o no, y haya cláusulas de bail-out o rescate o no las haya. En relación con este punto, pero desde una perspectiva diferente, Miguel Sebastián señala que, si bien no debe caerse en la falacia de creer que la competencia es siempre inferior a la coordinación, lo contrario tampoco es cierto con carácter general.
En su turno de respuesta, Stefan Sinn comienza agradeciendo a los comentaristas sus críticas y sugerencias que, en términos generales, comparte. Sin embargo, discrepa de que la competición entre las políticas impositivas —245→ necesariamente desalentaría tales comportamientos estableciendo tipos de interés mayores (en forma de primas de riego) a los gobiernos más endeudados.
Asimismo, indica que ha prescindido de las consideraciones monetarias en su trabajo por considerar que en la CE éstas se llevarán a cabo de forma centralizada en el futuro. Por ello, su modelo es plenamente aplicable a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria.
También hace notar que, en su modelo, un sector público de tamaño mayor no es necesariamente algo indeseable si los mayores ingresos se destinan a la provisión de bienes públicos, y no a satisfacer las necesidades de consumo «privado» del gobierno.
En relación a las preguntas formuladas por el resto de participantes, Sinn indica que sus resultados de competencia entre las políticas impositivas son trasladables a las políticas monetarias. De ahí, que esté a favor de la supresión del monopolio de emisión de los bancos centrales, tal y como propone Hayek, aunque no lo considera políticamente viable en el momento presente. También señala como probable la necesidad de efectuar elevadas sumas de transferencias entre unos y otros países comunitarios si se lleva a cabo la armonización fiscal. Finalmente, Sinn menciona que en los casos en que los gobiernos son respaldados por cláusulas de rescate sobre su deuda por parte de autoridades supranacionales, podría darse un exceso de competencia entre políticas impositivas. En tales casos, no podría afirmarse que la competencia entre dichas políticas sea preferible a la coordinación.