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Instituto de Estudios Fiscales
Los sistemas fiscales y, en concreto, la imposición directa ha sido objeto de importantes cambios en la década de los 80 en gran parte de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). La Tax Reform Act (TRA) de 1986 en EE. UU. y la competencia fiscal por la captación de recursos financieros en el área de la Comunidad Europea (CE) han constituido dos importantes fuerzas motoras de este proceso de cambio. La primera porque ha condicionado, de alguna manera, el pensamiento económico en lo que a reformas fiscales se refiere, introduciendo importantes dosis de crítica sobre la progresividad de los impuestos personales tradicionales. La segunda porque ha conducido, pragmáticamente, a una competencia fiscal generalizada y ha roto, con ello, el equilibrio que mantenían los sistemas fiscales europeos.
A estas circunstancias propias de los sistemas fiscales occidentales cabe añadir un acontecimiento externo pero de no menos relevancia, cual es la transición de los países de economía socialista a una economía de mercado. Las necesidades financieras del sector público, antes propietario del aparato productivo, y la inexistencia de impuestos tradicionales, impulsarán, en el futuro inmediato, sustanciales cambios en la —164→ estructura de los ingresos públicos de estos países que estarán influidos por, y a su vez influirán en, los sistemas fiscales de la Europa Comunitaria.
Ante esta crítica, este ambiente de competencia fiscal y esta necesidad histórica, es difícil anticipar dónde se van a estabilizar nuevamente los sistemas fiscales y valorar adecuadamente la profundidad de los cambios iniciados en la década pasada. Es probable que nos estemos acercando a un cambio cualitativo que responda a las demandas de un sistema fiscal menos progresivo, más susceptible de una armonización europea y que sea viable en los países del Este. En tal caso, ¿cómo valorar la amplitud de este cambio? ¿qué posibles direcciones pueden apuntarse?
Hacer esta pregunta desde una realidad fiscal como la española de 1991, con poco más de diez años de vigencia de nuestro impuesto sobre la renta, cinco años del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y una práctica contable en las empresas que aún no se encuentra tan arraigada como en otros países de nuestro entorno, puede considerarse, quizás, como un ejercicio demasiado despegado del suelo en que nos encontramos. Lo reciente, sin embargo, de la reforma fiscal española y el actual proceso de cambio en la imposición personal, pueden ser activos valiosos para enfrentarse a las preguntas anteriormente formuladas con el mínimo de restricciones históricas posibles. Una reflexión, como la que este número de Moneda y Crédito realiza, sobre problemas actuales de nuestra realidad fiscal no debe olvidar las posibles alternativas que se podrían articular más allá de los sistemas hoy vigentes. Las ineficiencias de un impuesto fuertemente progresivo, el bajo nivel de cumplimiento fiscal y los costes de una competencia tributaria generalizada en Europa, pueden ser síntomas de un modelo que se está agotando, más que del distanciamiento de un sistema fiscal, el español, de la moda con la que cabe identificar el citado modelo.
Retomemos, por tanto, la pregunta anterior: ¿qué modelos de fiscalidad alternativos al actual pueden dar una mejor respuesta a los problemas que hoy aquejan a los sistemas fiscales europeos? Como respuesta, él presente artículo explora las ventajas y los inconvenientes de un impuesto de flujo de caja, de base real y coordinado con el IVA, que he denominado Impuesto sobre el Saldo de las Operaciones Reales (ISOR)77, que sustituya al actual sistema —165→ de imposición directa78. Tal exploración se hace mediante la contrastación de los modelos actuales de tributación con el modelo propuesto, en base a lo que se consideran como preferencias dominantes hacia un sistema fiscal para el siglo XXI. Tales preferencias no son otras que las de neutralidad, competitividad y eficiencia en el cumplimiento fiscal.
Un impuesto neutral es un impuesto que no altera el comportamiento de los agentes económicos, primando fiscalmente determinadas opciones frente a otras sin motivo económico o social alguno. El impuesto sobre el beneficio de las sociedades, al permitir la deducción de los costes del endeudamiento y no los costes de oportunidad del capital propio, no es neutral ante la financiación de las empresas. Un impuesto no neutral, si conduce a alteraciones en el comportamiento, conlleva generalmente a una asignación no eficiente de los recursos, lo que supone costes en términos del producto social.
Por otra parte, en la medida en que un sistema fiscal impone cambios de precios absolutos y relativos que se trasladan al mercado exterior e implican desventajas comparativas con otras áreas geográficas, altera la competitividad de las empresas que comercian con el exterior. Podría considerarse como una falta de neutralidad geográfica o espacial esta alteración de la competitividad, ya que implica tratamientos fiscales no homogéneos según el ámbito territorial a que se refiera.
A los anteriores criterios de evaluación deben añadirse los de carácter político que se desprenden de una situación internacional caracterizada, en Europa, por la búsqueda de la unidad y por la transición a economías de mercado en los países hasta ahora comunistas. La eliminación de las fronteras europeas y la unidad de los estados miembros de la CE realza los problemas de competitividad o neutralidad geográfica, a la vez que confiere una importancia política sustancial al proceso de la armonización fiscal79. Todo sistema fiscal tiene unos costes de cumplimiento que se definen por la situación económica, cultural y política de la sociedad en la que se aplica. Un sistema fiscal se puede considerar como un elemento de cohesión o de diáspora social, de arraigo en o de repulsa hacia las costumbres y convenciones sociales. Tales características condicionan, para una recaudación dada, unos costes de cumplimiento social determinados. En alguna medida, esto obliga —166→ a incorporar a los argumentos propios de la imposición óptima, o de la incidencia de los impuestos a través del equilibrio parcial, argumentos históricos y políticos, de elección racional, que permitan valorar adecuadamente las implicaciones y posibilidades de un sistema impositivo.
En el presente artículo, se consideran los argumentos a favor y en contra de un ISOR coordinado con el IVA. Tales argumentos son los propios de una perspectiva de imposición óptima, considerando sus efectos sobre la eficiencia del sistema de asignación de recursos, y también aquéllos otros que se refieren a las ventajas sociales y políticas del citado impuesto, en cuanto que afectan a los costes de cumplimiento del sistema fiscal.
La imposición directa sobre el beneficio de las empresas se va a analizar, tal y como se anticipaba en la introducción, atendiendo a su neutralidad y a sus efectos sobre la competitividad del sistema económico. También se tendrán en cuenta los costes sociales y las dificultades del proceso de cumplimiento fiscal. En el presente apartado se procede a describir cómo se entienden estas características de un sistema tributario.
Un impuesto se dice que no es neutral cuando afecta al comportamiento de los agentes económicos de manera desigual. En la medida en que este tratamiento diferente conduzca a costes de eficiencia; es decir, altere la asignación de recursos que garantiza el máximo de producción social para unos costes determinados o el máximo de utilidad social que se deriva del consumo de una producción dada, la no neutralidad constituye un defecto a corregir por ser origen de ineficiencias.
Todo impuesto afecta, en principio, a las decisiones de los agentes económicos; pero si lo hace de una manera uniforme, por ejemplo mediante el igual gravamen de bienes o actividades económicas de idéntica elasticidad para cada agente, la alteración en el comportamiento será la misma para cada uno de ellos. En tal caso, la traducción en costes de eficiencia de la no neutralidad de un sistema fiscal depende de cómo se utilicen los recursos que se obtienen del sector privado y que, en función de la productividad social —167→ del sector público, pueden originar tanto ganancias como pérdidas de bienestar social.
La neutralidad actúa como variable instrumental de la eficiencia, en la medida en que una afecta a la otra. Sin embargo, esto no significa que todo impuesto neutral sea eficiente ni, por tanto, que eficiencia implique siempre neutralidad. De hecho, ante la existencia de diferentes elasticidades de oferta y demanda, un impuesto que no genere costes de eficiencia debe ser capaz de gravar cada operación de producción o consumo atendiendo a estas diferencias de elasticidad y debe tratar estas operaciones de manera no uniforme o neutral (Auerbach, 1989). La no neutralidad, por tanto, constituye una característica a erradicar de un sistema fiscal cuando la misma obedece a razones extraeconómicas no relacionadas con las diferentes elasticidades de consumo, producción, ahorro o trabajo.
La imposición sobre beneficios, en cuanto que permite la deducción de los costes del capital ajeno, se puede entender, en principio, como no neutral respecto a las formas de financiación, ya que no permite deducir, en el cálculo de la base imponible, los costes de la financiación propia. El sistema fiscal favorece, entonces, el endeudamiento de las empresas (Modigliani y Miller, 1963). La no neutralidad, sin embargo, debe analizarse teniendo en consideración tanto la imposición sobre el beneficio de las sociedades como la que recae sobre intereses, dividendos y ganancias de capital, en el ámbito de la imposición personal. De esta manera, un impuesto progresivo sobre los intereses que permita la acumulación de ganancias de capital sin ser gravadas (mientras no se realicen los títulos correspondientes) puede compensar (Miller, 1977) la no neutralidad del impuesto sobre beneficios. Siendo GL la ganancia fiscal por el nivel de deuda emitida y BL el valor de mercado de los intereses de la deuda fiscalmente deducibles, se cumple que:
donde tc es el tipo marginal impositivo en el impuesto sobre sociedades, tpB el del impuesto personal que grava los rendimientos del capital en forma de intereses y tpS el correspondiente a rendimientos del capital en forma de dividendos y ganancias de capital. El paréntesis es un factor de corrección de carácter fiscal que transforma el valor de mercado de los intereses deducibles por la deuda emitida en ganancia fiscal derivada de financiarse mediante endeudamiento y oscila entre 0, cuando la fiscalidad no incide o es neutral hacia la política de financiación, y 1 cuando, por ejemplo por ser tc = 1, —168→ el valor actual de los intereses deducibles es íntegramente ganancia fiscal. Si tpS = tpBpB, la ganancia fiscal por endeudarse es tc · BL y todas las empresas tenderían a financiarse mediante deuda (Miller, 1989).
En el caso en que (1-tpB) = (1-tc)(1- tpS) la deducibilidad del coste de la deuda ajena en el impuesto sobre beneficios se compensa con la menor tributación de los rendimientos derivados de los títulos representativos del capital propio. Aunque se discutirá esta igualdad más adelante y con mayor detalle, conviene destacar desde un principio la necesidad de considerar conjuntamente el impuesto personal y el impuesto sobre beneficios para analizar la neutralidad financiera del sistema fiscal.
En segundo lugar, cuando una economía se abre al exterior, aumentando sus relaciones comerciales y financieras con otros países, se entiende por competitividad la relación que existe entre los precios internacionales y los precios nacionales para unos mismos bienes y servicios. Los diferenciales en crecimiento de precios y salarios, las distintas productividades del capital y del trabajo y los sistemas fiscales, en cuanto que afectan al coste de los productos finales, a los precios relativos y a la asignación de recursos, inciden y determinan la competitividad de las empresas de un país frente a las del resto del mundo. Por lo que al sistema fiscal se refiere, los problemas de competitividad que genere pueden considerarse como problemas geográficos de neutralidad. Cuando las diferencias en fiscalidad afectan no a distintos tipos de decisiones sobre cómo asignar los recursos productivos o qué tipo de bienes o servicios consumir, sino al lugar físico en el que se producen las operaciones gravadas, el sistema fiscal está incidiendo sobre la competitividad de una determinada área económica.
En el proceso de construcción de un mercado único, el sistema fiscal puede afectar a la competitividad exterior del tejido empresarial por las siguientes vías:
1. Aumentando la incertidumbre. El proceso de ajuste en un ambiente de competencia fiscal generalizada, como todo proceso de prueba y error, puede suponer costes de transición importantes. Entre ellos, los que se derivan de un aumento de la incertidumbre sobre el entorno fiscal en el que se han de realizar las decisiones productivas.
2. Alterando los costes relativos de los factores productivos. En la medida en que la actual tributación sobre el capital se reduzca considerablemente, —169→ dentro de un esquema de tributación directa como los que hoy existen, las rentas del trabajo verán aumentar su presión fiscal en términos relativos, lo que plantea no sólo problemas de equidad, sino también de incentivos fiscales hacia procesos intensivos en capital.
En tercer lugar, un sistema fiscal debe valorarse por la eficiencia de su proceso de cumplimiento. Una recaudación determinada puede extraerse de múltiples formas, según se valore socialmente la relación que exista, por ejemplo, entre fiscalidad directa e indirecta, según la aceptación que tengan los impuestos específicos, según el grado de progresividad de la imposición directa que se demande, según el grado de desarrollo de la administración tributaria, según la complejidad del sistema fiscal y según sea percibida, en definitiva, la justicia y la eficiencia del sistema tributario por el conjunto de contribuyentes. Todos estos factores configuran unos costes sociales de cumplimiento para cada sistema fiscal.
Si considerásemos que esta estructura de costes no es sino la suma de los costes que cada unidad económica soporta al pagar sus impuestos, medidos como la desutilidad que genera tal pago o el valor agregado que consume tal actividad, los análisis tradicionales de imposición óptima, en la medida en que incluyan todo el conjunto de costes mencionados y consideren unas elasticidades adecuadas, permitirían continuar valorando en términos de pérdidas de eficiencia cada sistema fiscal y cada figura impositiva. Ahora bien, puesto que tales costes son en gran parte costes colectivos, no individualizables, generados por las características del sistema y la administración fiscal en su conjunto, y no por un impuesto en particular, y dado que no varían, salvo excepciones, de forma continua, sino discontinua y en base a características sociales e históricas, el análisis de eficiencia en los costes del cumplimiento debe realizarse según la valoración social y política conjunta del sistema fiscal.
Minimizar los costes sociales del cumplimiento fiscal depende, entonces, de dos conjuntos de variables:
a) Una tecnología del cumplimiento fiscal, que engloba a todas aquellas características técnicas o aspectos de la economía, de la fiscalidad y de la administración que dificultan o facilitan el cumplimiento de un sistema fiscal.
b) Una percepción social del fenómeno tributario, que fomenta en mayor o menor medida el cumplimiento fiscal y que hace referencia a cómo —170→ se valora socialmente en términos de justicia, y eficiencia del proceso de cumplimiento, el sistema fiscal vigente.
La tecnología queda configurada por la capacidad para obtener y gestionar información, por la situación de la técnica procesal jurídica, por las características organizativas y gestoras de la Administración tributaria y por la adaptación del sistema fiscal a la práctica registral y contable de los agentes económicos. Esta tecnología, como señala Slemrod (1990), a diferencia de las preferencias individuales, es mutable a lo largo del tiempo y no puede considerarse como una restricción fija en el diseño de los sistemas tributarios.
Lo mismo puede decirse respecto de la inestabilidad en el tiempo de la percepción social, que se ve afectada por elementos altamente estables, como la conciencia fiscal o la educación colectiva, junto a otros más volátiles, como la percepción de justicia o sencillez que los contribuyentes tengan de un sistema fiscal.
Los impuestos constituyen ingresos coactivos necesarios para que el sector público cumpla sus fines de prestación y provisión de servicios públicos. Siempre existirá una resistencia individual al pago de los impuestos, lo que da origen a un coste social cuyo valor agregado ha de intentar minimizarse sin que pueda nunca llegar a hacerse nulo. El incentivo al cumplimiento fiscal debe buscarse, por tanto, bien en la coacción, mediante el uso adecuado de la tecnología existente, bien en variables no incluidas en una función de bienestar individual, que actúan sobre la percepción social del fenómeno tributario. La identificación entre impuestos y bienes colectivos (la redistribución puede ser uno de ellos) y la adaptación del sistema fiscal a las características de una determinada sociedad son importantes para impulsar una asunción social del sistema fiscal que facilite el proceso de cumplimiento. Lo primero se refiere a la eficacia con que el sector público cumple aquéllos fines que son asumidos por los agentes económicos. Lo segundo, a las facilidades que desde el sistema fiscal se conceden a las soluciones de cooperación frente a soluciones individualistas80.
—171→Las características, por tanto, de un sistema fiscal en cuanto a neutralidad, competitividad y eficiencia en el cumplimiento fiscal, tal y como han sido definidas, han de permitir valorar las ventajas e inconvenientes del mismo, aunque tal valoración deberá realizarse tomando como referencia al sistema fiscal existente. Es imprescindible, por ello, tener en consideración los cambios operados en la fiscalidad durante la década de los 80.
Gran parte de las reformas recientes, sobre todo en Europa, van encaminadas hacia una menor tributación de las rentas del capital o del ahorro81. La escasa tributación de las ganancias de capital, la creación de planes específicos de incentivos al ahorro y la reducción de las retenciones sobre intereses son ejemplos de estos cambios. En Europa esta tendencia es clara y se deriva, en gran medida, de la competencia fiscal que está propiciando la libre circulación de capitales que define la Directiva de la Comisión de agosto de 1988.
Esta traslación pragmática hacia un impuesto sobre la renta gastada, sin embargo, no es universalmente observada ni aceptada. Cnossen y Bird (1990), en el análisis de los cambios fiscales recientes en el área de la OCDE, no identifican y tampoco defienden este desplazamiento. Indican que, por ejemplo, Japón ha eliminado la exención que tenía para intereses del capital, mientras que Canada, EE. UU. y el Reino Unido han incorporado a la base imponible las ganancias de capital. Además, la integración de las ganancias de capital con el resto de las rentas es prácticamente general en todos los países en los que existía una tributación separada de este tipo de rentas. Parece, por tanto, que esta tendencia apunta en dirección contraria a la anteriormente mencionada, y referida al ámbito de la CE, de una transición pragmática hacia un impuesto personal sobre la renta gastada.
¿Cuál de estas líneas de evolución puede dominar en el futuro? La respuesta dependerá en gran medida de la elasticidad de los flujos de capitales a las variables fiscales en un espacio económico donde la circulación de los mismos encontrará cada vez menores fronteras. De producirse desplazamientos importantes del ahorro debido a diferencias en su rentabilidad neta —172→ de impuestos, la desfiscalización de este tipo de rentas se extendería de Europa al resto de los países de la OCDE. Si tales desplazamientos no se producen, la generalidad del impuesto personal y el carácter amplio de su base pueden inducir a continuar manteniendo la tributación del capital junto con el resto de los rendimientos que componen la base imponible. Ello supondría, sin embargo, aplicar unos sistemas de obtención e intercambio de información armonizados para todos los Estados miembros de la CE.
Por lo que se refiere a las tarifas vigentes del impuesto personal, durante la segunda mitad de los 70 y en los años 80, se ha producido una tendencia generalizada a la reducción de los tipos marginales. Como media en la OCDE se ha bajado de un 54 a un 44 % de tipo marginal máximo. Esta reducción en las tarifas se ha amparado en argumentos de crítica a la fuerte progresividad de la imposición personal por los efectos desincentivadores que sobre las decisiones económicas ejerce un impuesto progresivo. Sin embargo, únicamente Islandia ha adoptado un impuesto con tipo marginal constante. Dinamarca ha establecido un tipo proporcional para las rentas de capital, dejando el tipo progresivo para las rentas del trabajo.
El Impuesto de Sociedades, por su parte, ha sido objeto de diversas criticas dirigidas contra su propia existencia y configuración como un impuesto sobre los beneficios. Además de los tradicionales cuestionamientos en torno a la capacidad de pago de las entidades con personalidad jurídica, se han añadido en los últimos años otras que se derivan de la relativamente poco importante potencia recaudatoria que manifiesta con relación a otros tributos, para lo elevado que, sin embargo, son sus costes indirectos y de gestión. Estas críticas tuvieron en EE. UU. su momento culminante en la primera mitad de los años 80, tras observar la pérdida de capacidad recaudatoria que a lo largo de las dos crisis del petroleo había sufrido el impuesto.
Desde que el informe Newmark (1963) defendiera una armonización de la fiscalidad directa en el área de la CE, poco o casi nada es lo que se ha avanzado en acercar las legislaciones del impuesto sobre sociedades en Europa. Las dificultades de armonizar los tipos impositivos sin que exista una previa armonización de la base imponible son obvias e incluso han sido manifestadas por el Parlamento Europeo.82 No parece, sin embargo, que se puedan
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esperar sustanciales avances en la homogeneización de las normas para determinar el beneficio fiscal por la vía de hacer converger las diferentes legislaciones. Establecer una contabilidad fiscal uniforme en toda Europa parece un objetivo demasiado rígido para unas unidades económicas (empresas) que van a operar en un ambiente de mercado único, cuya principal ventaja radica precisamente en su flexibilidad para asignar recursos.
Pese a estas críticas, en los años recientes el Impuesto sobre el beneficio económico de las sociedades ha recuperado cierta capacidad recaudatoria. La TRA de 1986 se diseñó teniendo en cuenta que una mayor imposición sobre las empresas debería compensar la disminución en la presión fiscal individual. Por ello, se eliminaron incentivos fiscales y se amplió el ámbito de aplicación de la base imponible. Los tipos impositivos, aunque lentamente, se han aproximado a la media y de 1979 a 1989 todos han disminuido, salvo Italia, España y Alemania que, en este último caso, ha mantenido invariable el tipo impositivo hasta 1989, aunque se ha reducido en 1990.
(Porcentaje)
| 1979 (R. U. 1979/80) | 1988/89 (R. U. 1989/90) | Notas | |
| PAÍSES DE LA CE: | |||
| Reino Unido (1973/74) | 52 | 35 | |
| Bélgica | 48 | 43 | |
| Francia | 50 | 42 | |
| R. F. A. | 56 | 56 | 50 con efectos 1990 |
| Irlanda | 45 | 4383 | 43 con efectos 1-4-89 |
| Italia84 | 36 | 47 | |
| Luxemburgo | 40 | 34 | |
| Países Bajos | 48 | 35 | |
| España | 33 | 36 | |
| OTROS PAÍSES: | |||
| Austria | 55 | 30 | |
| Canadá85 | 51 | 44 | |
| Japón86 | 55 | 56 | |
| Nueva Zelanda | 45 | 28 | 33 con efectos 1-4-89 |
| EE. UU. | 51 | 40 |
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En resumen, la competencia en la captación de flujos financieros y la apertura económica de fronteras están empujando a los sistemas fiscales europeos en sentido contrario a las preferencias por impuestos redistributivos y de base amplia en el ámbito de la imposición personal. El impuesto sobre sociedades, por otro lado, pese a las críticas sufridas, ha recuperado cierta potencialidad recaudatoria y peso relativo sobre todo en el Sur de Europa. Además de la expansión de los beneficios empresariales en la segunda mitad de los años 80 el impuesto ha sido objeto de ciertos cambios tendentes a ampliar su base, eliminar incentivos a la inversión y acercar sus tipos impositivos a los del impuesto personal sobre la renta. Su proceso de armonización, en el ámbito europeo, no obstante manifiesta notables dificultades.
Estos movimientos o tendencias de la imposición directa afectan a las características que se señalaron en la Sección 2 (neutralidad, competitividad y eficiencia en la recaudación) de varias formas. Aumentar la tributación sobre sociedades, disminuir los tipos marginales en el impuesto personal y generar exenciones fiscales sobre determinadas rentas y ganancias del capital no es claro que no genere mayores distorsiones sobre el comportamiento de los agentes económicos que las que ocasiona una imposición clásica sobre rentas personales y societarias. Si tomamos la ecuación (1), es fácil observar que las modificaciones recientes en la imposición directa, han alterado prácticamente todos los parámetros del paréntesis. Han disminuido tpS y tpB y han tenido un efecto incierto sobre tc al verse afectada la base imponible y la deducción por inversiones. ¿Cuál puede haber sido el efecto final sobre GL? La respuesta es incierta.
Un esquema fiscal como aquel hacia el que se está evolucionando tras los cambios mencionados y ocurridos en los 80, conduce a un cambio relativo en la tributación del capital financiero con relación al trabajo y a la autofinanciación, que afectará a la competitividad de aquellas empresas y aquellos países que utilicen más intensivamente el trabajo y menos la financiación ajena. Conseguir una nueva situación de equilibrio significaría, en ausencia de fricciones, desplazamientos de mano de obra y reestructuración de los niveles de endeudamiento de las empresas. En presencia de fricciones y costes de ajuste se producirán, al menos temporalmente, pérdidas de competitividad en países con relativamente más mano de obra y más autofinanciación.
Finalmente, una transición de hecho hacia un sistema tributario que prácticamente mantenga las dificultades de gestión de la tributación clásica sobre beneficios, aligere la carga fiscal sobre el capital y favorezca las operaciones —176→ de elusión fiscal, puede observar importantes deterioros en la percepción social de justicia tributaria que del mismo se deriven.
En consecuencia, es dudoso que una acumulación pragmática de alteraciones en el sistema fiscal, por más que cada una de ellas esté debidamente justificada, resulte en un conjunto de tributos que solucione globalmente aquellos problemas que empujaron su evolución. Es por ello importante pensar en soluciones que tengan en cuenta la necesaria articulación o relación entre las distintas figuras tributarias. ¿Qué alternativas, en cuanto sistemas fiscales, pueden presentarse a estas tendencias fácticas hacia una imposición sobre la renta consumida y un impuesto sobre los beneficios societarios de carácter amplio? El siguiente apartado responde a esta pregunta.
Aunque tradicionalmente la idea de un impuesto sobre el gasto se asocia con la de un impuesto de sociedades tipo flujo de caja, M. King atribuye las primeras propuestas de este último a Brown (1948) y son, por tanto, independientes de las que realizara Kaldor para transformar el impuesto personal sobre la renta en un impuesto sobre el gasto. Los trabajos de la Comisión Meade, de M. King y el informe Bradford en la segunda mitad de los años 70 son, sin embargo, los que con mayor detalle han descrito y defendido un impuesto de este tipo, cuya base imponible se calcula por diferencia en los flujos de tesorería de las sociedades. El presente apartado describe esta propuesta de un impuesto genérico sobre el flujo de caja (informe Meade), su concreción para sociedades en transición hacia una economía de mercado en un impuesto sobre empresas y un impuesto individual (SAT), y las ventajas de coordinar y combinar esta tributación con un IVA tipo comunitario, de crédito en factura, en cuanto a determinación de la base imponible (ISOR).
Siguiendo el informe Meade (1978), la base de gravamen de un impuesto de flujo de caja se puede calcular por el saldo de los movimientos de tesorería que se ponen de manifiesto por operaciones reales no financieras, como ventas por entregas de bienes o prestaciones de servicios, pagos de personal, compras, etc.; esta es la llamada base R, Si añadimos a esta —177→ diferencia la proveniente del flujo de tesorería de carácter financiero -como intereses, inversiones financieras y mayor endeudamiento-, tenemos la denominada base R+F. La diferencia entre una y otra radica en que la base R no es aplicable a las operaciones financieras de la sociedad y, por tanto, sociedades o empresas cuya actividad principal fuera ésta, quedarían excluidas del impuesto. Como alternativa se propone incluir en la base las diferencias entre entradas y salidas financieras de caja. De esta manera todas las sociedades, entre ellas las entidades financieras, y todas las operaciones, incluidas las variaciones de activos y pasivos financieros y sus correspondientes costes e ingresos, quedarían sujetos al impuesto. También es posible, por la igualdad entre entradas y salidas de caja, calcular R+F por las salidas netas de caja, incluyendo impuestos, los dividendos pagados y las ampliaciones o reducciones de capital que han tenido lugar (base S).
El informe Meade propone como base del impuesto de sociedades una base R+F que puede incluir en la tributación de las sociedades a las entidades financieras. Concretamente, además, propone determinar dicha base mediante la base S. Este impuesto se hace compatible con un impuesto progresivo sobre la renta gastada, que se podría diseñar a partir de un impuesto proporcional sobre el consumo corregido anualmente con carácter progresivo según la renta gastada.
En McLure (1990), se propone como alternativa para la fiscalidad de los países en transición desde una economía planificada a una economía de mercado; un sistema fiscal que, aunque se apoya en una tributación sobre el flujo de caja, presenta importantes novedades con relación al informe Meade87.
El SAT consiste en dos impuestos más o menos separados, el primero que recae sobre rentas del trabajo recibidas por los individuos y el segundo sobre las rentas del capital gravadas mediante un impuesto sobre las empresas del tipo de flujo de caja con base real. Tanto intereses como dividendos quedan exentos de gravamen en ambos impuestos y tampoco son deducibles en el impuesto empresarial. Las ganancias de capital, por último, tributan exclusivamente en el impuesto empresarial. De esta manera el impuesto —178→ sobre las rentas del trabajo puede recaudarse íntegramente mediante retención en la fuente y el impuesto sobre beneficios presentaría unas normas contables y formales considerablemente más sencillas que un impuesto sobre los beneficios económicos.
La progresividad del sistema fiscal se conseguiría mediante la tarifa del impuesto individual, de manera que el tipo marginal máximo aplicable en este impuesto debería igualarse al tipo proporcional al que se gravan los flujos de caja en el impuesto sobre las empresas.
El impuesto sobre las empresas tendría una base imponible prácticamente idéntica a la que se consigue con un IVA que utilice, a diferencia de lo que ocurre en la CE, un sistema de cálculo del valor añadido mediante deducción y que reste, finalmente, los gastos de personal. Según este sistema, del volumen bruto de operaciones se restan las compras y demás gastos que no forman parte del valor añadido, con una deducción inmediata de las adquisiciones de bienes de inversión. Por ello, McLure (1990) se pregunta si tiene sentido, además de los dos impuestos mencionados, mantener una tributación indirecta tipo IVA sobre las operaciones empresariales.
La propuesta que se describe a continuación es muy parecida al SAT, aunque comienza precisamente allí donde quienes han propuesto tal sistema más dudas han tenido: en la posibilidad de hacer compatible o no el impuesto empresarial con el IVA.
El ISOR consiste en establecer un impuesto empresarial sobre el saldo de operaciones reales, tal y como éstas se definen en el IVA comunitario o de crédito según factura. Las normas de devengo serían similares a las del impuesto sobre beneficios, pero el cálculo de la base imponible se haría de acuerdo con las normas del IVA. La base del impuesto se obtendría como diferencia entre las ventas que implican un IVA repercutido y las compras que suponen un derecho a la deducción del IVA soportado (incluyendo bienes de inversión); a esta diferencia se le restarían los pagos registrados en concepto de gastos de personal, de nómina y seguridad social, y los tributos estatales, autonómicos o locales que se consideren deducibles.
El objeto imponible del IVA y del ISOR sería totalmente diferente, en un caso el consumo final y en otro el beneficio empresarial. Esta diferencia de objetos imponibles justifica unas normas de devengo también distintas. El devengo del ISOR, a diferencia de lo que ocurre en el IVA que se produce —179→ operación por operación, debería producirse por la simple realización de operaciones empresariales o profesionales en un período impositivo determinado, que al no tener que corresponderse con aquél al que se refiere el beneficio económico, podría ser inferior al ejercicio económico o contable. El ISOR requeriría, igual que el IVA, no sólo la realización de operaciones sujetas, sino que las mismas se produjeran en el ejercicio de una actividad empresarial o profesional para dar lugar al devengo del impuesto. Tal devengo no surgiría operación por operación, sino de la realización de la actividad empresarial o profesional.
La coordinación con el IVA es sobre todo relevante a efectos del cálculo de la base imponible. De esta manera, una operación que hubiera dado lugar a un IVA repercutido se registraría simultáneamente a efectos de calcular la base imponible en ambos impuestos y lo mismo ocurriría con las compras y los pagos realizados. En términos generales, las ventas se minorarían por las compras con derecho a la deducción del IVA soportado y con los gastos de personal. Los pagos por nómina y seguridad social, para ser deducibles, seguirían las normas de devengo de las retenciones y de la contribución a la Seguridad Social. De esta manera, la periodificación contable, que es una de las principales discrepancias entre beneficio económico y beneficio fiscal, no afectaría tanto al cálculo de la base imponible como ocurre con la imposición sobre beneficios.
De la base no se restan, por tanto, algunas adquisiciones que no son deducibles en IVA y que pueden constituir una parte importante de las remuneraciones en especie que escapan actualmente a la tributación personal. En efecto, las adquisiciones de automóviles de turismo, dietas, gastos de viaje y objetos de arte, que tienen restringido su derecho a la deducción en el IVA, podrían igualmente encontrar restringida su deducción en el ISOR, con lo que estas remuneraciones en especie quedarían gravadas en el impuesto empresarial, haciendo innecesaria su inclusión en el impuesto personal sobre la renta. Por otra parte, el autoconsumo de bienes; esto es la utilización particular de bienes de la empresa o sociedad, también quedaría incluido en el impuesto, aunque no diera lugar a movimientos de tesorería. De esta manera, bien por la restricción en el derecho a la deducción que ya regulan las normas del IVA, bien por la inclusión entre las ventas o entre gas que originan un IVA devengado o repercutido de determinadas operaciones de autoconsumo, gran parte de las remuneraciones en especie quedarían sujetas a tributación en este impuesto.
En cuanto al ámbito territorial, el ISOR coordinado con el IVA es un impuesto que aplicaría un criterio de gravamen en la fuente frente al actual —180→ que utiliza la imposición sobre beneficios de gravamen en el domicilio fiscal de todas las rentas obtenidas en cualquier territorio. El IVA, tal y como se encuentra definido en Europa, es un impuesto que recae sobre el consumo aunque se devenga en las diferentes fases intermedias por las que atraviesa un bien hasta llegar al consumidor final. El mecanismo de deducción factura a factura garantiza esta repercusión hacia adelante del impuesto. En caso de exportación de bienes, al cruzar éstos la frontera, el IVA soportado se devuelve en su integridad y el producto abandona el país limpio de carga fiscal. En el ISOR no funcionaría el mecanismo de deducción factura a factura y por tanto no se produciría este fenómeno de repercusión hacia adelante y de ajuste en frontera. El impuesto se ingresaría en la administración correspondiente al territorio donde se producen las operaciones sujetas al IVA. En caso de exportación no se efectuaría ajuste fiscal alguno y éstas se incluirían en el volumen de operaciones bruto para calcular la base del impuesto. Las importaciones, cuando fueran efectuadas por empresas, se deducirían de las ventas para obtener la base imponible.
Serían sujetos pasivos del impuesto todos aquéllos que se definen en la legislación del IVA como empresarios o profesionales y que si bien en el impuesto indirecto son sujetos pasivos u obligados tributarios en calidad de sustitutos del contribuyente (el consumidor final), en el ISOR serían indistintamente ambas figuras personales. La tributación por tanto de los empresarios individuales se produciría en el ISOR y no en el impuesto personal. Esto obligaría a tener en consideración la realidad del mundo empresarial para diseñar sistemas de tributación objetiva, tal y como ocurre en la actualidad, con la ventaja de que una aproximación al saldo medio de operaciones reales es más sencilla que si se pretende obtener objetivamente el beneficio contable. Sin duda que el primero está más correlacionado con el volumen de ventas que el segundo y, en todo caso, los mismos sistemas de estimación objetiva en el IVA serían de aplicación en el ISOR.
En lo que se refiere a la coordinación con el impuesto sobre la renta de las personas físicas, ésta es prácticamente idéntica a la propuesta en el SAT por McLure (1990). Un impuesto como el ISOR grava las rentas del capital en su origen, en la rentabilidad de las operaciones reales que, en última instancia, son financiadas con capital financiero. Ello supone que tal gravamen —181→ sea independiente de las condiciones geográficas o personales del capital financiero. No existiría imputación alguna de rentas del capital en el impuesto personal, con lo que tampoco existiría doble imposición. El impuesto personal gravaría las rentas del trabajo con un impuesto de estructura tan progresiva como se quiera, pero con un diseño de deducciones y exenciones personales lo suficientemente sencillo como para permitir una retención en origen prácticamente perfecta.
Presenta, además, otro punto importante su coordinación con el impuesto personal: el tratamiento de las plusvalías o ganancias de capital. Igual que cualquier otra forma de rendimiento del capital, como intereses o dividendos, su gravamen debe producirse en el impuesto sobre actividades empresariales y profesionales (ISOR) y no en el impuesto personal. El tipo impositivo debe encontrarse, como defiende McLure (1990), en el tramo superior de los tipos marginales de la escala del impuesto personal. La acumulación de capital en manos individuales podría corregirse entonces mediante un impuesto adecuado sobre sucesiones y donaciones.
Las diferencias entre el ISOR y la propuesta que contiene el informe Meade se refieren básicamente a dos puntos: el cálculo de la base imponible en el impuesto empresarial y la coordinación de éste con el impuesto personal. El ISOR calcula la base imponible mediante el saldo neto de operaciones determinadas según el IVA y según las normas de devengo de rentas de trabajo del impuesto personal y de gastos sociales la seguridad social, mientras que un impuesto sobre el flujo de caja de base financiera obtiene su base imponible por el saldo de tesorería y no sólo de operaciones reales sino del agregado de operaciones reales y financieras. Por otra parte, el ISOR se coordina con un impuesto personal que recae sobre la renta del trabajo, mientras que el impuesto de flujo de caja del informe Meade se coordina con un impuesto progresivo sobre la renta gastada.
En cuanto a las diferencias entre el SAT y el ISOR, éstas se refieren a la coordinación con el IVA y al cálculo de la base imponible en el impuesto empresarial. Puede que, en caso de aplicarse ambos sistemas, tendieran a converger con facilidad al cabo de un cierto tiempo, pero su diseño de partida presenta diferencias notables. El SAT se concibe como un impuesto sobre actividades empresariales y profesionales que, con independencia de su traslado y repercusión vía precios, se solapa en cuanto a naturaleza y cálculo con el IVA, de manera que uno y otro pueden hacerse incompatibles.
—182→EN IMPUESTOS DE FLUJO DE CAJA
| CONCEPTO | MEADE (BASE S) | SAT | ISOR |
| Principio de Gravamen | Renta Mundial | No específica | Territorial |
| Hecho imponible | Cobros/Pagos | No específica | Operaciones (igual que IVA) |
| Operaciones Financieras | Gravadas | No gravadas | No gravadas |
| Autoconsumo Empresarial | No tributa | No tributa | Tributa |
| Remuneraciones en especie | No tributa | No tributa | Tributa |
| Renta personal | Impuesto sobre la renta gastada | Impuesto sobre el trabajo con retención | Impuesto sobre el trabajo con retención |
| Plusvalías en renta personal | Si se consumen, tributan | No tributan | No tributan |
| Plusvalías en sociedades | Se grava el exceso sobre plusvalía monetaria y la tasa interna de retorno | Se grava el exceso sobre plusvalía monetaria y la tasa interna de retorno | Se grava el exceso sobre plusvalía monetaria y la tasa interna de retorno |
| Imposición indirecta (IVA) | A cuenta del impuesto personal sobre el gasto | Se duda la conveniencia de su mantenimiento | Se mantiene en coordinación con el ISOR |
En el ISOR, por el contrario, la naturaleza de ambos impuestos se define como intrínsecamente distinta, uno grava el consumo final y otro el beneficio empresarial, lo que se observa, por ejemplo, en la exención de las exportaciones en el IVA, mientras que en ISOR quedan sujetas. La coordinación con el IVA se refiere más que a la naturaleza del impuesto al proceso de cálculo y determinación de la base imponible. El ISOR pretende —183→ utilizar todo el acervo jurídico, fiscal y de aceptación social del IVA en Europa para facilitar su implantación. Por ello es absolutamente necesario no poner en duda la coexistencia coordinada de ambos impuestos. En este caso, sin embargo, la articulación con el impuesto personal es prácticamente idéntica a la del SAT pues en ambos casos el impuesto grava la renta del trabajo.
Por último, la base imponible del impuesto empresarial en el SAT es análoga a la de un impuesto de flujo de caja. Operaciones como, por ejemplo el autoconsumo de bienes y servicios, tendrían una tributación distinta en el SAT y en el ISOR, ya que en éste último la base imponible se obtiene como saldo de operaciones (no de movimientos de caja) reales.
Retomemos la igualdad (1) para valorar la neutralidad de un impuesto como el ISOR. Tal y como se observó anteriormente, las tendencias actuales en la imposición personal y en la societaria están provocando alteraciones en dicha igualdad, en todos sus tipos impositivos, sin que se pueda determinar con exactitud el efecto final de tales cambios. El ISOR, sin embargo, hace que tpS y tpB sean iguales e iguales a cero y, por tanto, GL será igual a cero. El sistema fiscal es inocuo a efectos de establecer ganancias fiscales por la financiación mediante deuda y ello no como caso particular de equilibrio,88 como describe Miller (1977), sino como caso general e independiente de las características del sistema fiscal.
En los últimos años, el análisis de neutralidad de la imposición sobre los beneficios empresariales se ha ilustrado, en cuanto a la magnitud en las diferencias de tratamiento tributario de distintas inversiones y fuentes de financiación, mediante la consideración conjunta de todo el sistema fiscal. Así, se ha extendido el análisis a todas las deducciones e incentivos, no sólo del impuesto sobre beneficios, sino teniendo en cuenta su integración con el impuesto sobre la renta personal y con el impuesto sobre el patrimonio. Ello ha dado lugar al cálculo de los tipos marginales teóricos de diferentes proyectos de inversión, siguiendo el método descrito en King y Fullerton —184→ (1984). En todos estos cálculos89 se observa una dispersión importante de los mismos que se debe, sobre todo, a las diferencias entre amortización fiscal y depreciación económica, los distintos regímenes de incentivos a la inversión que existen y los efectos de la inflación sobre impuestos no indiciados.
En todo caso, un impuesto sobre el saldo de operaciones o, en general, cualquier impuesto sobre el flujo de caja, disminuye notoriamente lo accidentado y multiforme del mapa de tipos marginales efectivos por lo que, cuando menos, mejora la información de los agentes económicos sobre el marco fiscal (coste del capital) de diferentes proyectos de inversión y fuentes de financiación.
Así pues, en principio se puede afirmar que, en cuanto a neutralidad, el ISOR supone dos claras ventajas:
a) Por una parte equilibra el tratamiento fiscal entre distintas formas de financiación sin que quede discriminada ninguna de ellas.
b) Por otra conlleva un «aplanamiento del terreno de juego» en cuanto que hace más uniforme la disparidad de tipos marginales que actualmente existe.
Estas dos ventajas deben, sin embargo, relativizarse. La primera en base a la amplia literatura que desde finales de los años 50 existe sobre las relaciones entre fiscalidad y política financiera en la empresa. En la imposición sobre los beneficios, que los intereses o costes de la financiación ajena sean deducibles mientras que los pagos por dividendos o coste del capital propio queden sometidos plenamente a tributación, fomenta las tradicionales reflexiones sobre la neutralidad fiscal entre financiación propia y ajena90. Según la tesis inicial de Modigliani y Miller (MM) el ratio entre financiación propia y ajena no afecta al valor de mercado de las empresas ya que, en ausencia de costes de transacción, de restricciones crediticias y de imperfecciones en la información, si tal valor se alterase, siendo superior por ejemplo para empresas poco endeudadas, los agentes económicos tenderían a vender acciones de la de más valor para comprar títulos de la de menos valor, que aún estando más endeudada tendría idénticos activos con —185→ que respaldar el capital emitido. La adquisición se podría realizar mediante endeudamiento de los particulares al mismo tipo de interés al que se endeudan las sociedades y, finalmente, el valor de mercado de ambas empresas tendería a ser igual. No existe, por tanto, un ratio de endeudamiento óptimo, ya que tal ratio es inocuo a efectos del valor de mercado de la empresa.
Posteriormente MM introducen un impuesto sobre sociedades que permite la deducción por intereses sobre deuda ajena. La disparidad en el tratamiento fiscal de la financiación propia y ajena afecta al valor de las empresas, que tenderían a endeudarse en exceso al existir un ratio de endeudamiento óptimo y elevado, debido a sus ventajas fiscales. Dicho ratio vendría determinado por la igualdad en el margen entre la ventaja fiscal de financiar mediante deuda una determinada inversión y el coste, en términos de proximidad a la quiebra, que un mayor endeudamiento, contando el ya existente, tendría para la empresa. La paradoja de que exista financiación propia cuando ésta se encuentra fiscalmente discriminada, dado lo relativamente bajo de los costes de una mayor probabilidad de quiebra, se explica en Miller (1977), mediante un modelo de decisión que incorpora las diferencias en la imposición personal entre los ingresos por intereses (plenamente sometidos a tributación) y las ganancias de capital acumuladas en la sociedad (que tributan en el momento de realizarse y no en su integridad ya que existen sistemas generalizados de corrección de la inflación o de reducción según el año de adquisición91 Un impuesto progresivo sobre la renta garantizaría, así, la diferente elasticidad en la oferta de recursos financieros para las empresas, lo que eliminaría, en términos de eficiencia, los efectos de esta falta de neutralidad. Individuos con tipos marginales altos preferirían acumular ganancias de capital en la empresa pagando los impuestos correspondientes por el beneficio sobre las sociedades, mientras que individuos con tipos marginales menores estarían dispuestos a suscribir deuda a un tipo de interés de mercado que la sociedad deduciría en su impuesto sobre los beneficios. Si bien este arbitraje conduce a un equilibrio de mercado (Miller, 1977 y 1988) no garantiza la existencia de un ratio de endeudamiento óptimo por las diferencias existentes en los tipos marginales del impuesto personal.
Por otra parte, la dispersión observada en el tratamiento de la inversión, según su fuente de financiación y el tipo de activo en que se invierte, puede considerarse como relativamente poco importante dentro del valor del coste del capital, con relación a la alteración de tipos de interés y precios —186→ relativos de bienes de inversión, como se señala en Espitia et al. (1989). En tal caso, incluso la enorme dispersión de tipos marginales que obtienen para España Cuervo y Trujillo (1986) tendría una incidencia escasa sobre el comportamiento de las sociedades.
El análisis de neutralidad hacia el comportamiento, en resumen, presenta unos u otros resultados en función de donde se sitúen los grados de libertad necesarios en las decisiones de los agentes económicos. Si la opción entre fuentes de financiación que se considera eficiente es la que se identifica con una situación en la que no existen impuestos, es obvio que la introducción de un impuesto no neutral implique costes de eficiencia. Si, por el contrario, suponemos que los agentes económicos ajustan libremente su comportamiento a un sistema fiscal dado, no modificable y conocido, los problemas de eficiencia se trasladan al uso que el sector público haga de los recursos obtenidos. Los individuos si adaptan su comportamiento al sistema fiscal existente, en ausencia de fricciones y con mercados de capital perfectos, consiguen siempre mantener el resultado que se produciría en ausencia del sistema fiscal y que no es otro (Stiglitz, 1982) que una tributación cero de las rentas del capital.
En definitiva pues, el ISOR supone unas ventajas en cuanto a neutralidad que, si bien deben matizarse y pueden no ser tan sustanciales como en un principio cabría esperar, quedan claramente establecidas:
a) Eleva a general lo que en el sistema clásico de imposición no es sino un caso particular de neutralidad, según los distintos tipos impositivos en renta individual y societaria que existen. Lo que significa dotar de estabilidad al equilibrio financiero,
b) Reduce los costes del arbitraje que el equilibrio impone en una situación en que existen importantes distorsiones fiscales que, si bien el mercado puede neutralizar si se permiten operaciones de ajuste, lo hará mediante diferentes transacciones que no tendrían que existir ante un sistema más neutral como el ISOR.
c) Elimina los efectos fiscales sobre el coste del capital, por pequeños que éstos sean, con relación a los efectos de cambios en precios relativos y tipos de interés que mantiene el sistema tributario actual.
Las consecuencias de sustituir un impuesto sobre el beneficio de las sociedades por un ISOR deben valorarse no sólo con relación a su neutralidad en el interior de un espacio económico, sino también con relación a —187→ sus efectos sobre la competitividad exterior, ya que la propensión de los flujos financieros a desplazarse ante diferencias en la tributación marginal no tiene por qué ser igual en uno y otro caso. Si bien empíricamente parece que la falta de neutralidad entre fuentes de financiación no ha supuesto importantes alteraciones en el comportamiento de las empresas, no se puede decir lo mismo con relación a los flujos financieros internacionales.
No existe una evidencia empírica definitiva en cuanto al efecto que sobre las decisiones de colocación geográfica de los activos financieros existe en Europa. Mientras que la reciente liberalización del mercado de capitales en Francia no parece haber supuesto una alteración sustancial en el comportamiento de los inversores, anteriores experiencias como la holandesa y la alemana, parecen indicar una gran sensibilidad de los flujos financieros hacia diferencias relativas de tributación.
La implantación de un ISOR cambiaría los principios de aplicación territorial del impuesto sobre beneficios, pasando de una tributación según la renta mundial o tributación en el domicilio fiscal a un principio de tributación en la fuente, es decir, en el territorio donde se produce el rendimiento. Esto tiene efectos notables sobre la competitividad del sistema económico.
Supongamos un inversor de un determinado país que se enfrenta a una triple decisión: invertir en activos reales a una rentabilidad f'(K), en activos financieros nacionales, a un tipo de interés r, o en activos financieros internacionales, a un tipo de interés r*. Según el principio de renta mundial, en equilibrio estas rentabilidades han de ser iguales, ya que el impuesto pagado es el mismo en cualquiera de las opciones que se elija. Esto es:
f' (K) - d = r = r* (renta mundial)
(2)
En el segundo caso, con un gravamen territorial sobre las rentas al tipo t, lo que se igualan es el tipo de interés internacional con la productividad —188→ marginal del capital o el tipo de interés nacional, una vez que ha sido pagado el impuesto. Así:
f' (K) - 3 = r = r*/(1-t) (gravamen en la fuente)
(3)
Un sistema de gravamen en la fuente permite, por tanto, mediante la manipulación de t, afectar la asignación de recursos de equilibrio y los costes relativos de uso de capital.
Para Giovannini (1989), los costes en términos de bienestar de un sistema territorial son mayores que los de un sistema de renta mundial. La razón que aduce es que la elasticidad del ahorro disponible para un país es relativamente alta con relación a diferencias internacionales en los tipos de interés, en el caso de tributación en la fuente. Si se aplica el principio de renta mundial, por el contrario, el tipo impositivo no afecta a los desplazamientos internacionales del ahorro, sino que afecta a la asignación intertemporal de recursos; esto es, a la propia tasa de ahorro, y su elasticidad es muy inferior ante cambios impositivos.
Ahora bien, esta argumentación no tiene en consideración el efecto que sobre el coste del capital ejerce un impuesto de sociedades considerado globalmente, y que no puede reducirse al impacto del tipo impositivo sobre las rentas del capital. Así, un impuesto sobre el beneficio con normas de amortización fiscal diferentes a la depreciación económica, con incentivos especiales a la inversión y con una deducibilidad de los intereses por la utilización de capitales ajenos incidiendo sobre el coste del capital, puede añadir costes de eficiencia, al afectar a la asignación de recursos no sólo entre diferentes períodos o entre diferentes países, sino entre distintos proyectos dentro de un mismo país. En tal caso, la productividad marginal del capital real ha de igualarse no al tipo de interés nacional, sino al coste del capital, que se define como (véase la nomenclatura en el cuadro 3):
c = (r+d) (1-z-ut-it)/(1-t)
(4)
siendo f'(K) = c, y por tanto:
f' (K) = (r* + d) /(1-t) = (r+d) (1-z-ut-it)/(1-t)
(5)
—189→en el caso de gravamen en la fuente, y
f' (K) = r* + d = (r+d) (1-z-ut-it/0-t)
(6)
en caso de seguir el principio de gravamen en el domicilio fiscal y por toda la renta mundial. De manera que, tanto en uno como en otro caso, los parámetros del impuesto inciden en el volumen de ahorro disponible a nivel nacional. Por ello, las diferencias en competitividad dependen no sólo de t, sino también de cómo se regulen las bases imponibles y las deducciones de inversión.
CUADRO 3
NOMENCLATURA
f' (K) = productividad marginal de los activos reales.
r* = tipo de interés mundial.
r = tipo de interés nacional o coste de oportunidad de los recursos financieros para la empresa.
r = tipo de interés que paga la empresa por la financiación que recibe.
t = tipo impositivo sobre beneficios y rentas de capital.
z = valor actual de la deducción por inversiones en la cuota del impuesto.
u = valor actual de las armortizaciones deducibles en la base imponible del impuesto.
i = valor actual de los intereses deducibles del impuesto por unidad invertida. Coincide con r si se financia mediante deuda toda la inversión.
c = coste de capital.
d = depreciación económica.
Según King (1986) un impuesto de flujo de caja de tipo real supone neutralizar los efectos del sistema fiscal sobre el coste del capital; esto es:
c = r + d
(7)
f' (K) - d = c - d = r
(8)
por otra parte, el ISOR al eliminar la tributación individual de intereses y dividendos —190→ y permitir la deducción del valor de adquisición de los bienes de inversión supone también que92:
f' (K) - d = c - d = r = r =r*
(9)
de manera que los factores anteriormente mencionados, que introducen distorsiones en las decisiones de inversión no sólo entre invertir dentro o fuera del país sino también entre invertir en unos u otros tipos de proyectos, se corrigen. Las diferencias señaladas por Giovannini (1989) entre tributación territorial y tributación en la fuente, desaparecen.
El ISOR es indiferente, en términos de competitividad, con un impuesto que siga el principio de gravamen según el domicilio fiscal.93 La independencia de la condición de eficiencia con relación al tipo impositivo se explica de la siguiente manera: la deducción inmediata de las inversiones supone un mayor crédito fiscal cuanto mayor sea el tipo impositivo, crédito que luego será abonado conforme se vayan realizando los ingresos correspondientes. En equilibrio, estos últimos flujos, descontados al momento actual, serán iguales al crédito inicial del impuesto.
En definitiva: no se puede afirmar que exista, en cuanto a eficiencia, un dominio de las soluciones que establecen un gravamen según el principio de renta mundial con relación a las que aplican un principio de gravamen en la fuente.
Otra de las ventajas que presenta el carácter territorial del ISOR es que no incentiva la creación de sociedades en estados de baja tributación para, mediante operaciones financieras, transferir beneficios a estos países. Así, las rentas de la cabeza del holding generadas en un país distinto al de la residencia tributarían en el origen por sus operaciones reales, con independencia de los dividendos o beneficios transferidos. La utilización de paraísos fiscales para acumular beneficios producidos en distintas partes del mundo, sólo podría producirse mediante precios de transferencia y ante operaciones —191→ reales, pero no mediante operaciones financieras que constituyen la práctica más generalizada en la actualidad. Este tipo de sociedades, que suelen recibir el título de sociedades cautivas en tanto que se destinan a concentrar beneficios mediante operaciones financieras simuladas, que consiguen desplazar el beneficio fiscal de países con mayor presión tributaria a otros donde tal presión efectiva es menor.
Analizadas las características de neutralidad y competitividad que deben demandarse de un sistema de tributación directa sobre la renta de las empresas, y cómo un ISOR las cumple en comparación con un impuesto sobre los beneficios de las empresas y un impuesto extensivo sobre la renta personal, cabe considerar un tercer grupo de argumentos que se refieren a la eficiencia en el cumplimiento fiscal de los impuestos.
La simplicidad en el procedimiento de liquidación del ISOR, superando las dificultades contables que se ponen de manifiesto en un impuesto sobre los beneficios, y sus costes de cumplimentación y armonización, relativamente más bajos que los actuales, constituyen activos importantes a considerar en este análisis comparativo de sus características.
En primer lugar, la coordinación del ISOR con el IVA, en cuanto a definición de hechos imponibles, bases imponibles y obligaciones formales, podría ofrecer una buena cobertura para una puesta en práctica europea a bajo coste. El IVA es un impuesto que se percibe como netamente europeo, con una contabilidad no excesivamente complicada y con un grado importante de aceptación social. Coordinar un impuesto sobre empresas con este impuesto indirecto podría suponer la captación de efectos externos por este último en lo que a aceptación social del mismo se refiere.
También los costes de negociar un proceso de armonización se verían reducidos. La existencia en Europa de un IVA ya armonizado y la eliminación de las partidas más problemáticas de armonizar, en cuanto a base imponible, constituyen una importante ventaja. Se evitarían así las dificultades de armonizar el tratamiento fiscal de amortizaciones, provisiones y previsiones. Como ya se ha indicado, la experiencia en el avance de la armonización —192→ del impuesto sobre el beneficio de las sociedades en Europa no puede ser más decepcionante.94 Sin duda que las propias características de un impuesto que recae sobre el beneficio contable-fiscal, como aproximación al beneficio económico, y cuyas reglas de determinación y cuantificación son flexibles y cambiantes, según los criterios que se adopten, no son ajenas a este lento caminar del proceso de armonización.
Tal como pongo de manifiesto en Lasheras (1990), el proceso de armonización fiscal en la CE puede considerarse como un dilema del prisionero con múltiples jugadores. El interés individual de cada estado miembro reside en disminuir la imposición sobre el capital, pero haciendo lo posible para que el resto de los Estados tomen exactamente la decisión contraria; esto es, gravar los rendimientos del capital lo más posible. De ahí la necesidad de promocionar políticas de coordinación fiscal y de encontrar puntos focales que puedan dar soluciones estables al proceso de armonización. Esta estabilidad sólo puede provenir bien de un sector público central europeo que garantice las soluciones de cooperación, bien de la existencia y promoción de puntos focales que sean la solución cuasi-voluntaria al equilibrio del dilema del prisionero múltiple95. Es conveniente, por tanto, junto a un reforzamiento de aquellas instituciones comunitarias que pueden garantizar la estabilidad de soluciones de coordinación, el reforzamiento de aquellos aspectos del sistema tributario que permitan una coordinación casi voluntaria. Sin duda el IVA es un impuesto que en el proceso europeo de armonización fiscal ha cumplido en gran parte estas condiciones, ya que sus reconocidas ventajas lo han convertido en el tributo comunitario por excelencia, cuya implantación se ha extendido de forma prácticamente voluntaria a ya más de treinta países.
Por otro lado, con el ISOR desaparecería gran parte de la litigiosidad que se deriva de unas normas para el cálculo del beneficio contable que son diferentes a las normas fiscales. La deducibilidad de los gastos que daría bastante más cerrada que en la actualidad y el cálculo de la base imponible no plantearía los problemas de periodificación y diferencias de criterio entre el beneficio contable y el beneficio fiscal que hoy existen. Un impuesto de estas características supondría una clara simplificación de las obligaciones —193→ formales, con lo que se inscribiría en una estrategia de la Administración Tributaria que optara por facilitar las tareas que conlleva el cumplimiento fiscal para la gran mayoría de contribuyentes.
Los problemas de delimitación territorial del hecho imponible quedarían vinculados a un impuesto en el que dicha delimitación es notablemente más sencilla que en un impuesto sobre el beneficio económico. En el ámbito internacional y allí donde, como en USA, el impuesto sobre sociedades es un impuesto estatal, los problemas de delimitación territorial de la base imponible son considerables y han llevado a diseñar complicadas fórmulas de distribución de recursos entre estados y a la creación de órganos de arbitraje, como la Multistate Tax Commission. La delimitación territorial del beneficio económico genera importantes costes de negociación para imputar las bases imponibles. El IVA tiene unas normas de aplicación territorial prácticamente indiscutibles en el ámbito europeo y, por otra parte, el carácter real del ISOR evitaría, como ya se ha apuntado, la creación de sociedades que mediante operaciones exclusivamente financieras trataran de situar territorialmente base imponible allí donde menor es la tributación. La rigidez de la base imponible a desplazarse ficticiamente es mayor en un impuesto de flujo de caja con base real que en un impuesto sobre beneficios económicos.
Finalmente, el tratamiento informático de las liquidaciones también sería más sencillo, ya que la uniformidad de las normas contables, análogas a las que existen para el IVA, permitiría tratamientos agregados de la información que con el actual impuesto son prácticamente imposibles, al depender del criterio seguido por cada empresa o sociedad en la aplicación de las normas de valoración, imputación, dotaciones a provisiones y previsiones, etc. La administración del IVA y del ISOR podrían realizarse de forma casi simultánea, con lo que todo el sistema fiscal y toda su administración pivotarían sobre dos figuras tributarias exclusivamente, el IVA y el impuesto personal sobre las rentas del trabajo96. Existiría una mejor adecuación que la actual entre la importancia de los recursos fiscales y los esfuerzos de la administración a gestionar los mismos. Los dos impuestos más importantes a absorber recursos administrativos serían los dos impuestos de mayor potencia recaudatoria. El ISOR constituiría casi un apéndice subsumido en la administración del IVA, aunque su naturaleza continuara siendo distinta.
—194→
Por otra parte, los cambios operados en Europa del Este durante el último año refuerzan esta característica que tanto el IVA como el ISOR, coordinado con él, pueden tener como tributos de bajo coste de implantación y aptos para una armonización internacional en un mundo cada vez más interdependiente. En el caso de los países del Este debe tenerse en cuenta que no tienen práctica contable alguna en lo que se refiere al concepto occidental de costes. Las normas y principios de contabilidad generalmente aceptados, la imputación de los costes indirectos a determinados productos y en determinados ejercicios, las amortizaciones y depreciaciones, la valoración de existencias, las provisiones y previsiones, permiten unos criterios fiscales de determinación del beneficio no lejanos a los contables98. Los impuestos de retenciones y los impuestos indirectos son las primeras figuras tributarias que se están desarrollando en el Este. En tales condiciones, un impuesto de sociedades, tipo ISOR, coordinado con el IVA y sobre un principio de gravamen en la fuente puede presentar considerables ventajas respecto a un impuesto sobre beneficios de corte tradicional, ya que la contabilidad y la técnica de liquidación sobre la que se apoya es notablemente más sencilla.
Dos características del proceso de transición hacia economías de mercado en la Europa del Este son especialmente destacables, cuando se trata de reflexionar sobre las posibilidades de los actuales sistemas fiscales occidentales para implantarse en una sociedad en transformación acelerada hacia el capitalismo. La proliferación de pequeñas empresas y el ambiente de corruptela y mercado negro en el que éstas han nacido y se están desarrollando99, obligan a pensar que la sofisticación fiscal quedará marginada como solución de partida. El sector privado está creciendo espontáneamente a través del desarrollo de empresas individuales que proliferan como «hongos en un bosque después de la lluvia». Gran parte de estos empresarios individuales, ligados al mercado negro y a las corruptelas que eran necesarias para defender el negocio de la burocracia, más que empresarios en el sentido Schumpeteriano, deben considerarse aventureros supervivientes a un duro proceso de selección natural. En estas condiciones, la simplicidad contable y —195→ la coordinación con el IVA, que permite el control cruzado de operaciones, son ventajas comparativas considerables.
En los apartados anteriores se han analizado principalmente las ventajas de un impuesto sobre el saldo de operaciones reales, pero, sin duda, su implantación supondría también importantes problemas, sobre todo de transición.
La deducción de amortizaciones pendientes debería dar lugar a normas de carácter transitorio. Las empresas que hubieren adquirido bienes bajo un régimen tributario de impuesto sobre el beneficio, padecerían una alteración en su tasa interna de retorno con la puesta en práctica de un impuesto tipo ISOR. Una empresa que hubiese adquirido un bien de inversión en el ejercicio económico anterior a la entrada en vigor del nuevo impuesto perdería el derecho a deducir tanto las amortizaciones como el valor del bien, salvo que se diseñen normas transitorias.
Por la misma razón que en el caso de las amortizaciones, la deducción de los intereses de préstamos contraídos con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo impuesto y cuyo tipo de interés quedó fijado en tales momentos, también necesitaría de normas transitorias. En caso contrario, las condiciones en que se produjo la decisión de endeudarse se verían alteradas sin posibilidad alguna de cubrirse ante un riesgo imprevisible en el momento de contraer la deuda. Sin embargo, el efecto del impuesto sobre los costes financieros ya comprometidos no tendría porqué ser superior al que producirían oscilaciones en los tipos de interés de mercado, en caso de que tales costes provinieran de tipos de interés fijos y constantes. De hecho, una disminución en los tipos de mercado podría más que compensar el efecto del impuesto. Si, por el contrario, tales tipos son variables, en la medida en que el mercado capitalizara las diferencias en la tributación de las operaciones financieras, el cambio del impuesto no tendría efectos relevantes sobre los costes financieros de préstamos ya existentes.
Las entidades financieras, y ésta es quizás la mayor dificultad que plantea la transición hacia un impuesto tipo ISOR, quedarían al margen de la tributación. En la medida que un ISOR, como todo impuesto sobre flujo de caja de base real, grava los intereses y los dividendos en la fuente, es decir en las operaciones reales que se financian con los fondos que originan tales rentas, las entidades de financiación quedarían sujetas a tributación por los rendimientos derivados exclusivamente de la prestación de servicios.
—196→Un problema análogo es el que se refiere al beneficio de operaciones financieras en las empresas que no desarrollan habitualmente estas operaciones, que quedaría sin gravar. Existe, en este caso, una doble dificultad. Por una parte la tributación de empresas que realizan actividades mixtas, reales y financieras, y por otra los posibles incentivos a cambiar inversiones financieras (no deducibles) por inversiones reales (que serían deducibles). Con relación al primero de los problemas, aquellas empresas en las que un cierto porcentaje de sus operaciones fueran operaciones reales y el resto operaciones financieras, liquidarían el ISOR siguiendo las normas de prorrata que establece el IVA.
Finalmente, es difícil pensar que un cambio de esta naturaleza pueda ponerse en práctica sin que exista un grupo de países que establezca su vigencia de manera simultánea. Los criterios de territorialidad, la eliminación de la deducción por doble imposición internacional y la desaparición de los incentivos a utilizar elusivamente determinadas legislaciones fiscales sólo son posibles si existe una coalición mínima que garantice la puesta en práctica del impuesto. De otra manera sería imposible aplicarlo en un país de forma aislada, por los problemas de doble imposición internacional que generaría100. De aquí que deba valorarse adecuadamente, sobre todo por las correspondientes instituciones europeas, la conveniencia de insistir en un proceso de armonización que hasta el momento ha deparado escasos frutos o de promocionar nuevas vías de armonización, como la que supondría defender un impuesto tipo ISOR y coordinado con el IVA.
A las ventajas ya destacadas en cuanto a costes de eficiencia, derivadas de aumentar la neutralidad en el tratamiento de las inversiones, de un impuesto sobre empresas tipo flujo de caja, deben añadirse las que provienen de una situación internacional cada vez más interdependiente. Se habrán de poner en práctica en los próximos años unos sistemas tributarios en países sin tradición contable, habrá de avanzarse necesariamente en una armonización internacional que permita el establecimiento de un mercado único en Europa sin los fuertes costes que impondría una competencia fiscal generalizada. Por otra parte, los costes sociales de cumplimiento fiscal deberán disminuirse si se pretende acceder a una estabilidad de los —197→ sistemas fiscales rota por la reforma fiscal de EE. UU. y el proceso de libre circulación de capitales y mercado único en que se encuentra inmersa Europa.
Esta nueva situación internacional y la existencia de un impuesto indirecto, como el IVA, prácticamente armonizado en toda la CE, confieren ventajas no consideradas con anterioridad a un impuesto de flujo de caja a liquidar según conceptos análogos a los del IVA. Su carácter territorial, sus requisitos formales más sencillos que los de la imposición actual y la neutralidad de sus efectos sobre el coste del capital, constituyen los principales argumentos de su defensa.
La implementación de un impuesto de estas características necesita de una cooperación internacional probablemente liderada desde la Comisión de las Comunidades Europeas, ya que no parece conveniente que se ponga en práctica en un país en solitario, por los problemas de tributación internacional que ello conllevaría. Se necesita, por tanto, una coalición mínima de países que lo apliquen, formada bien por países del Este, bien por países de la CE.
Por el contrario, los problemas de transición, en lo que a amortizaciones e intereses se refiere, su integración con el impuesto sobre la renta de las personas físicas y, sobre todo, el gravamen de las operaciones financieras, constituyen las dificultades más notables a las que se enfrenta la implantación de un impuesto tipo ISOR. Si hace unos años, cuando se publicara el informe Meade, estas dificultades podían considerarse notablemente superiores a sus ventajas, no estoy seguro que hoy día pueda decirse lo mismo y, más aún, los recientes acontecimientos internacionales y la sensibilidad de la Hacienda Pública y de la política fiscal hacia la disminución de los costes de cumplimiento, definen una clara tendencia en la que el peso de las ventajas continuará aumentando relativamente con relación a los inconvenientes.
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Universidad de Barcelona
La propuesta de M. A. Lasheras sobre un sistema fiscal alternativo basado en un «Impuesto sobre el Saldo de Operaciones Reales» (ISOR), nos sugiere una serie de consideraciones relativas al problema de la reforma fiscal y a la propia definición del ISOR y el sistema fiscal en que se inscribe.
Es de sobra conocido, por parte de los estudiosos de los sistemas fiscales, el viejo aforismo: «los viejos impuestos son buenos impuestos». Desde este enfoque, resulta muy sencillo justificar la vigencia de un impuesto tan antiguo como el que recae sobre los beneficios societarios. Sin embargo, un análisis técnico de esta figura impositiva revela un considerable número de deficiencias en la articulación y el funcionamiento de la misma.
Particularizando en el caso de España, es posible destacar los siguientes inconvenientes:
a) Problemas relativos a la determinación de la base imponible del impuesto, en particular los relacionados con los necesarios ajustes a la inflación, que afectan principalmente a las amortizaciones, la valoración de inventarios y las ganancias de capital.
b) La doble imposición de beneficios que provoca su colisión con el impuesto personal sobre la renta, generadora de distorsiones graves en la política financiera y de aplicación de beneficios de las Sociedades.
c) La disparidad de tipos efectivos del impuesto, consecuencia de las medidas de incentivos y de la propia determinación de la base imponible, que genera una considerable falta de neutralidad en el impuesto.
d) Las discrepancias entre normas fiscales y contables, que junto con su manifiesta complejidad, elevan de forma notable los costes de cumplimiento fiscal para la Administración y los contribuyentes.
e) Las dificultades de conseguir una armonización del impuesto en la Comunidad Europea, debido a la magnitud y diferencias de las cuestiones a tratar.
Con esta óptica no resulta difícil argumentar que cualquier alternativa de reforma que permita superar algunos de los inconvenientes señalados, —200→ deberá ser acogida con interés y merecerá, cuando menos, la realización de un debate serio y riguroso sobre sus implicaciones y efectos previsibles.
Al margen de las ventajas puestas de manifiesto por el autor de la propuesta, creemos conveniente insistir en algunas de las características positivas del ISOR en relación con el Impuesto sobre Sociedades tradicional, de acuerdo con los tres argumentos fundamentales, que a nuestro entender, deben guiar la imposición sobre sociedades.
a) Debe gravarse la renta económica real y no una renta fiscal determinada sobre la base de procedimientos técnicamente poco correctos y bastante confusos, que además presentan muchas dificultades debidas a las distorsiones existentes entre las normas fiscales y contables, y dificultan enormemente el ajuste de las magnitudes tributarias a la inflación.
El ISOR, fundamentado en una base de flujo de fondos, no requiere ajustes por inflación, que se realizan de forma automática, evitando los complejos procesos de iniciación y adaptación para los distintos elementos que intervienen en la determinación de la base (sobre todo: amortizaciones, inventarios y plusvalías).
Por otro lado, la utilización de las magnitudes del IVA para la determinación de la base imponible, permitirá una gran disminución en los problemas de coordinación entre las normas fiscales y contables que se utilizan para la determinación del beneficio, si bien es cierto que no por ello desaparecerán los problemas contables, ya que los términos de flujos de caja son extraños a la normativa contable y a los principios de contabilidad generalmente aceptados, que requerirían de una reforma importante.
b) El impuesto debe ser neutral, por lo que hay que evitar en la práctica la existencia de múltiples tipos efectivos que distorsionen el normal desarrollo de determinados sectores o ramas económicas. El gravamen de flujos de fondos netos que obtiene la sociedad, sin distinguir entre renta y capital para el cálculo de la base imponible; tal y como se contempla en el ISOR, garantiza la neutralidad impositiva, al armonizar los incentivos a la inversión en una base común, al tiempo que supone unos incentivos mayores a los de cualquier otra alternativa. La base neutral permite evitar las numerosas distorsiones sobre las decisiones de ahorro e inversión que causa el impuesto tradicional.
c) La imposición sobre sociedades no debe funcionar con independencia de la imposición personal sobre la renta, ya que la doble imposición de beneficios, característica de este sistema clásico, introduce distorsiones —201→ importantes en las decisiones financieras y de reparto de beneficios de las sociedades.
El ISOR grava las rentas de capital en su origen, como consecuencia de las operaciones reales, por lo que no se produciría imputación alguna de las rentas del capital en el impuesto personal complementario del ISOR, con lo que no existiría doble imposición, evitándose así, tanto los defectos característicos de la misma, como los inconvenientes de los sistemas de integración tradicionales.
Esta valoración general positiva no debe impedirnos hacer referencia a una serie de problemas y dificultades que lleva aparejados la propuesta, al margen de los que previsiblemente supondría su regulación normativa y entrada en vigor.
a) La aplicación de la nueva base imponible generará problemas relativos a la consideración del criterio de base real, sobre todo en lo referente a los intereses, que se consideran no deducibles, y pueden originar problemas en caso de estar comprometidos. Al mismo tiempo se plantearán dificultades en función de la vigencia de los efectos de la aplicación de la antigua normativa (con base de beneficios fiscales), que afectará fundamentalmente al tratamiento de las amortizaciones, en el mismo sentido comentado con anterioridad. Estos inconvenientes pueden generar ganancias y pérdidas fiscales inesperadas («windfall gains»), que será preciso corregir oportunamente.
b) La corrección de tales efectos podría realizarse graduándolos de forma proporcional en un período de tiempo determinado. Pero, con el fin de conseguir eliminar en su totalidad los efectos inesperados, una posibilidad a tener en cuenta consistiría en que el ISOR tuviera una efectividad plena desde la fecha de su anuncio oficial, condicionada a su posterior aprobación parlamentaria, limitada a un breve plazo de tiempo. (Existen precedentes de esta práctica, e. g. Reino Unido.)
a) El concepto de base real, por su propia definición no somete a gravamen los ingresos financieros. De esta forma no es aplicable a las instituciones —202→ financieras, cuya actividad se fundamenta en los flujos financieros. Tales instituciones tendrían siempre bases negativas, al superar las salidas reales a las entradas reales. Este hecho requiere el establecimiento de un impuesto independiente sobre las instituciones financieras, cuya naturaleza y estructuración es preciso delimitar con precisión para dotar de operatividad al nuevo sistema.
b) Otra posibilidad a tener en cuenta, y a limitar con las normas oportunas, consiste en la práctica de acumular pérdidas para leasing. Sería preciso regular y controlar adecuadamente estos posibles casos de «trading of tax losses».
c) La coordinación del ISOR con el IVA puede generar también una serie de problemas importantes. En primer lugar, los relativos a la normativa contable, provocados por el cambio del criterio determinador de la base: de beneficio fiscal a flujo de caja. Además, sería imprescindible encontrar una solución correcta para coordinar los regímenes especiales de IVA, la regla de prorrata, y el tratamiento de las operaciones exentas de IVA (fundamentalmente las financieras). En última instancia, un buen funcionamiento del sistema propuesto implica una serie de cambios importantes de tipo legal y administrativo, que tendrían que establecerse con el criterio de minimizar los costes de gestión del nuevo tributo para la Administración y las empresas.
d) Aceptando las ventajas que el principio de gravamen en la fuente puede tener sobre el principio de renta mundial, la estructuración del ISOR con carácter territorial genera una serie de cuestiones conflictivas a resolver, como el tratamiento de los flujos de fondos internacionales, la domiciliación fiscal de los sujetos pasivos, y sobre todo, por el hecho de que con una base de flujos de fondos no existen razones para conceder créditos por los impuestos pagados en el exterior, lo que teniendo en cuenta la disparidad de los sistemas fiscales, puede generar problemas graves de coordinación internacional.
Un impuesto como el ISOR, que grava el flujo de fondos netos de la sociedad, resultantes de su actividad económica real, se ajusta de forma automática a la inflación, iguala los tipos de rendimiento antes y después de impuestos, eliminando distorsiones en los mercados de capital; y evitando distorsiones en la política financiera de la empresa, al igualar el tratamiento fiscal del endeudamiento y del capital propio, garantizando una mayor neutralidad fiscal y generando importantes incentivos a la inversión.
—203→La propuesta de M. A. Lasheras parte de esta fundamentación teórica para proponer un impuesto concreto, el ISOR apoyado en su coordinación con el IVA. Dicha propuesta implica una serie de problemas técnicos y administrativos, algunos de los cuales tienen gran importancia; pero conviene tener en cuenta que la mayoría de los mismos hacen referencia a su aplicación, y no a sus características intrínsecas, lo que sugiere concentrar esfuerzos para minimizar dichos problemas y hacer operativo el impuesto. Incluso añadiremos que, al margen de posibles inconvenientes, la propuesta del ISOR es positiva, por lo que supone como intento de reformar una fiscalidad societaria antigua e inadecuada, pero firmemente sustentada por la tradición. Hay que evitar el error de realizar comparaciones espúreas y atreverse a modificar radicalmente el sistema fiscal; con independencia de que, a corto plazo, se intente mejorar y modernizar el modelo vigente de Impuesto sobre Sociedades.
Por último, es preciso reconocer que un sistema tributario como el descrito podría contribuir a facilitar el proceso de armonización de la imposición societaria en la Comunidad Europea, ya que la base del impuesto coordinada con el IVA solventa el problema más difícil: la armonización de bases impositivas, pues la del IVA ya está reconocida a través de la Sexta Directiva y disposiciones complementarias.
En todo caso, la viabilidad de una propuesta como la que comentamos sólo será posible si varios países deciden, de forma simultánea, aplicar el modelo descrito, en particular en el ámbito de la Comunidad Europea. De no ser así, los problemas de coordinación internacional con modelos fiscales distintos anularían los beneficios esperados del nuevo impuesto.
Ministerio de Economía y Hacienda
En todo conjunto de tributos que pretenden conformar un sistema, existen dos componentes bien diferenciados: el elemento histórico y el elemento racional.
Mientras el primero recoge la tradición tributaria de un país, su psicología, las rutinas administrativas, el temor por parte de los gobiernos a perder siquiera la recaudación derivada de la fiscalidad vigente, etc...; el segundo —204→ supone la crítica de esos rasgos, la constatación de la inadecuada relación entre una organización jurídico-administrativa (fiscalidad vigente), los objetivos de política fiscal que el gobierno reformador pretende cubrir y los nuevos escenarios (políticos, sociales, económicos) en los que la moderna fiscalidad debe desenvolverse.
El avance de las reformas fiscales siempre se ha producido de esta manera: una persona o un colectivo crítico ante la fiscalidad vigente, una doctrina hacendística que justifique sus críticas y unas propuestas de modificación tributaria que, si alcanzan el apoyo político necesario, devienen en norma y en tributo aplicable.
El texto de Miguel A. Lasheras responde a este colectivo de voces críticas ante la fiscalidad vigente sobre la renta de sociedades en España, no limitándose a considerar inadecuada la estructura de nuestro Impuesto sobre Sociedades (IS), sino a ofrecer una alternativa: un impuesto tipo «cash flow» de base real; además, dándose cuenta de que un sistema tributario ha de ser un conjunto coordinado de elementos al servicio de unos objetivos de política fiscal, nos ofrece la coordinación del impuesto citado con el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA).
La osadía de Miguel A. Lasheras se ve reforzada porque su propuesta trata de un tributo prácticamente desconocido (sic) por la doctrina y la opinión pública española: el Impuesto de Sociedades. Desconocido, porque basta con comparar el número de citas bibliográficas y de noticias periodísticas dedicadas al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) con las correspondientes al IS, para darse cuenta del escaso interés dedicado a este último; como en la política fiscal nada sucede porque sí, me atrevo a afirmar que tal desinterés es interesado, colaborando en él desde una doctrina poco familiar con un gravamen de gran sustrato económico-contable, un Gobierno poco deseoso de abrir un nuevo frente de reforma fiscal en plena batalla para alterar la imposición personal, un colectivo social que no se ve afectado directamente por el IS y unos empresarios que gozan de un tributo, el IS, plagado de agujeros fiscales y con unos tipos efectivos muy bajos de gravamen.
La propuesta de un nuevo «impuesto tipo cash flow de base real y coordinado con el IVA» aparece coherente y lúcidamente expuesta en el texto, sin embargo, hay ciertos problemas que, supongo por razones de espacio, no son tratados, por ejemplo:
- El tratamiento de las operaciones en divisas, esenciales en un mercado internacional y que entran de lleno en el problemático tratamiento de las actividades financieras en este tributo.
- La delimitación exacta del término «entrada y salida de caja», pues habrá que plantearse si son caja las cuentas bancarias de la empresa, si el —205→ flujo ha de ser diario o si, al relacionarse con la liquidación del IVA, basta con que se relacione con flujos monetarios que finalizan en el mismo plazo de liquidación (tres meses, generalmente), etc...
- Aclarar en qué consistiría, en su caso, ese impuesto «ad hoc» sobre las entidades financieras, su naturaleza y cómo se determinaría qué es una entidad financiera.
- Precisar cuáles serían las entidades sujetas al nuevo impuesto, fenómeno que, a su vez, se traduciría en resolver otras cuestiones enormemente complejas: ¿debería el Estado estar sujeto al tributo?, ¿quid de la Seguridad.
Social u otros entes del sector público?, ¿cómo delimitar el campo de la sujeción con el IRPF?...
Evidentemente, estos problemas, citados en forma «ad exemplum», pueden ser resueltos con mayores o menores problemas, con distinciones más o menos arbitrarias, por ello, yo invito al autor del trabajo, Miguel A. Lasheras, a ampliar su valiosa aportación.
Sin embargo, mis críticas al trabajo de Miguel A. Lasheras no van a ir por disquisiciones de tipo técnico, con argumentos de detalle como si las secciones de crédito de las cooperativas deben tributar en el impuesto flujo o en el gravamen «ad hoc»; tales tecnicismos los dejo para un debate posterior. Mis críticas van a terminar siendo de carácter globalizador.
En principio, parece difícil implantar un tributo como el diseñado por Miguel A. Lasheras por varias razones:
1. Porque su posible coordinación con el IVA es más que discutible. El sistema del IVA en la CEE no recae sobre flujos de caja, sino sobre operaciones, las cuales son exigibles (recuérdese la importancia de la distinción en el ordenamiento jurídico comunitario entre hecho generador y exigibilidad) en momentos de tiempo que pueden no generar ningún flujo de caja o, incluso, monetario (caso de las permutas). Problemas muy típicos al devengo y a la base imponible del IVA, como son: el momento en que jurídicamente se entiende realizada la entrega de un bien, los pagos anticipados, el tratamiento de los descuentos, la configuración de las operaciones vinculadas, etc. y las diversas consecuencias que estas cuestiones suscitan a lo largo de la estructura del IVA, obligarían a una reforma profunda de este último, y si parece difícil alterar la estructura del IS, mucho más lo será hacerlo, si hay que cambiar el IVA.
2. Si bien es cierto que «desaparecería gran parte de la litigiosidad que se deriva de unas normas para el cálculo del beneficio contable que son diferentes a las normas fiscales», esto sería a costa de que aparecieran otros problemas. Las normas mercantiles y otras cuestiones del proceso económico seguirán obligando a llevar una contabilidad a las empresas, los principios —206→ de contabilidad generalmente aceptados (en los que insisten las Directivas comunitarias y la Ley 19/1989, de 25 de julio, de reforma y adaptación de la legislación mercantil a las Directivas de la CEE en materia de Sociedades) no operan en términos del flujo de caja, sino para periodificar los beneficios empresariales. Los desajustes entre contabilidad e IS seguirán produciéndose y me temo que agravados, pues el IS sobre flujos de caja rompería radicalmente con las ideas de periodificación y el principio de devengo que se han consolidado en la normativa contable.
3. Una de las razones que justifica el IS sobre flujos de caja en su carácter territorial. El tema es, en principio, discutible porque:
- Algunos flujos de fondos serán internacionales y, en consecuencia, seguirán planteando una problemática peculiar.
- Para poder conocer el carácter territorial del nuevo impuesto, hay que determinar primero el territorio del impuesto. El nuevo IS no resuelve problemas como la determinación del domicilio fiscal de los sujetos pasivos, los casos de doble residencia, etc...
- Las experiencias de territorialidad en la imposición existen (Méjico, Argentina, Venezuela, ...) con resultados no precisamente satisfactorios.
- La doctrina sigue sin ponerse de acuerdo sobre la eficacia (el propio trabajo se plantea) de un método o de otro. Por cierto, ¿para cuándo una consideración seria y rigurosa de nuestro tradicional y tan denostado sistema de cifra relativa? Las deficiencias del gravamen sobre la renta mundial serían una buena excusa para replantearse su viabilidad y no sólo la de un principio como el territorial.
4. Las relaciones entre el nuevo impuesto y el IVA no son tan fáciles como parece dar a entender el trabajo de Miguel A. Lasheras y no sólo por las razones enunciadas en el punto 1 ut supra citado, sino por otros múltiplos factores, citando «ad exemplum».
- El tratamiento de las operaciones exentas y no sujetas al IVA que generan flujos de caja. La situación se complica porque, tradicionalmente, entre las operaciones exentas se encuentran las financieras (sólo Israel grava las mismas) que, como el propio texto reconoce, plantean problemas peculiares en el nuevo tributo.
- La relación entre la prorrata del IVA y el nuevo Impuesto. El trabajo de Miguel A. Lasheras cita ambiguamente y sin demasiado detalle la aplicación, a su vez, de una prorrata en el nuevo impuesto; de todas formas, no deja clara la cuestión ni mucho menos.
- La coordinación entre los múltiples regímenes especiales del IVA y el nuevo impuesto resulta ser una auténtica «quaestio» desconocida en el trabajo.
—207→5. Aunque en el texto se insinúa, es evidente que el nuevo impuesto requiere un IRPF correlativo sobre la renta gastada, tanto porque doctrinalmente así ha sido, como porque no tendría ningún sentido que gravámenes que recaen sobre la misma manifestación de capacidad económica, la renta de las personas físicas y sobre los beneficios de los empresarios, tuviesen tales diferencias estructurales. Este hecho nos lleva a plantear la ausencia de consideraciones políticas en el trabajo, en mi opinión, el cual parece vivir en el reino de la técnica, donde el establecer un tributo depende de su eficacia (sic) y donde este concepto económico resulta mensurable. Pienso que no vale la pena señalar que en el mundo real nada de eso existe, en política fiscal, primero es la «política» y lo demás se os dará por añadidura.
6. Miguel A. Lasheras minusvalora los costes de transición de un sistema a otro; son tales los cambios legales, administrativos y procedimentales, que los costes de administración se dispararían; pero también los costes de gestión, al tener que adaptarse las empresas al nuevo esfuerzo, resultarían extraordinariamente elevados.
Pienso, para terminar, que la reforma de nuestro IS debe partir del modelo existente y modernizarlo, porque ha de reconocerse explícitamente que nuestra Ley 61/78, de 27 de diciembre, sólo es una visión retocada y prematuramente envejecida del Texto Refundido de la Contribución de Utilidades de 1922.
José Manuel González Páramo señala que en el cuadro 3, al comparar la evolución de los niveles de cumplimiento en términos del número de declaraciones y de las rentas totales se pone en evidencia que el segundo ha crecido bastante menos que el primero. En otras palabras, que la razón entre la renta media declarada y la renta media estimada en contabilidad nacional se ha desplomado, del 82% al 64%. Esto puede deberse, a su juicio, a que las nuevas incorporaciones lo son de personas con renta baja o a que el nivel de cumplimiento de los que ya declaraban ha caído, por los factores citados en la ponencia de Lagares.
González Páramo señala además que la reciente publicación por el Banco de España de las Cuentas Financieras de la Economía Española, en las que se separan las cuentas de las empresas no financieras y las familias, hace posible calcular más afinadamente el grado cumplimiento de las rentas de capital. En particular, se tienen ya datos sobre los dividendos e intereses percibidos y sobre los intereses pagados por familias, con el desglose de —208→ créditos comerciales y no comerciales. Por ejemplo, para el año 1987 se obtiene un índice de cumplimiento sorprendentemente alto, en apariencia por encima del 50%, lo que es probable que se deba al sistema de retenciones. Por contraste, los datos existentes para Bélgica y Alemania dan un fraude entre el 75% al 90%, lo que hace pensar en diferentes concepciones de la justicia en estos países.
Miguel Ángel Lasheras señala una paradoja que surge en este modelo, en el que es óptimo «ahorcar al contribuyente con probabilidad cero». Sin embargo esta paradoja puede eludirse si se tiene en cuenta que en la realidad la probabilidad de inspección no es la misma para todos los contribuyentes. En concreto, la inspección hace sus planes teniendo en cuenta la probabilidad de ocultación de rentas que tiene cada grupo de contribuyentes.
El profesor Lagares inicia su turno de respuesta contestando a Teodoro Cordón, quien plantea la validez del análisis sociológico de la apreciación del gasto público antes y después de la reforma fiscal. Lagares señala que las encuestas realizadas por el equipo de Alvira Martín y García López ponen de manifiesto un aspecto muy significativo: en 1977, antes de la reforma fiscal, los contribuyentes afirmaban desear más bienes públicos aunque ello conllevase un mayor pago de impuestos, mientras que en 1987 la respuesta es negativa. Una interpretación posible de este fenómeno es que el precio pagado vía impuestos se acerca o supera el que se tendría que pagar si el bien público lo proveyera el sector privado.
En cuanto a la metodología seguida para medir el fraude fiscal, Lagares afirma que se ha mostrado moderadamente fructífera, aunque obviamente podría enriquecerse con otros planteamientos.
Pasando a contestar a Humberto Ruiz, Lagares señala que efectivamente se ha detectado un aumento de la reacción del contribuyente frente al tributo. Parece haberse roto, en la conciencia del contribuyente, el nivel de aceptación tributaria. A esto pueden haber contribuido el juego de la progresividad del tributo, el excesivo endurecimiento del mismo o consideraciones de justicia, como por ejemplo la no retroactividad de la sentencia reciente del Tribunal Constitucional, que beneficia a aquellos contribuyentes que hubieran recurrido al impuesto frente a aquellos que no lo hubieran hecho.
En cuanto al cálculo de las sanciones necesarias para garantizar el cumplimiento tributario, Lagares indica que el modelo presentado en el trabajo es muy sencillo y no pretende describir la realidad en detalle. Obviamente, un muestreo estratificado aumenta las probabilidades de detección del fraude. Señala también que el nivel de sanciones obtenido en el cuadro puede ser excesivo, pero que existe un umbral que el contribuyente tiene muy en —209→ cuenta: a partir -en la actualidad- de trece millones de pesetas de fraude se incurre en delito fiscal, que tiene una consideración social distinta. A su juicio, este es un escalón que rompe cualquier distribución continua de probabilidad.
Finalmente, en cuanto a la tributación diferencial de las rentas de trabajo y capital, Lagares señala que es claro que el fraude es función inversa del grado de control sobre las fuentes de renta. Hace notar, sin embargo, que aunque las rentas de trabajo están muy controladas, se detectan niveles muy altos de fraude en algunos niveles de renta. Se trata de los más bajos, pues en ellos la cuota diferencial es prácticamente nula. Por el contrario, en las rentas de capital el fraude es mayor en niveles de renta más altos. La última apreciación de Lagares sobre el fraude en las rentas de capital se refiere a que en la actualidad el impuesto grava por igual la renta consumida y la ahorrada. Sin embargo, señala el ponente que en muchos países europeos, por vía de hecho (no de derecho) se está eximiendo más al capital que al trabajo de la tributación. Ello acerca los sistemas fiscales al impuesto del futuro, que a su juicio será un impuesto personal sobre el gasto, en el que el ahorro estará exento de tributación y por lo tanto buena parte de lo que ahora se computa como fraude fiscal de las rentas de capital dejará de ser tal.