Visor de obras.

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ESADE, Barcelona, e Institut d'Anàlisi Económica, CSIC

Institut d'Anàlisi Económica, CSIC, y Universitat Autónoma de Barcelona

La liberalización de los movimientos de capitales en muchos países industrializados, y en particular en la Comunidad Europea (CE), combinada con la importancia creciente de las empresas multinacionales, han aumentado considerablemente la movilidad internacional del capital en la década de los ochenta. Estos cambios ponen de relieve la importancia de la tributación de las rentas del capital y sus diferencias entre países. Una mayor movilidad del capital permite a los inversores elegir con mayor facilidad el país con un tratamiento fiscal más favorable y, por consiguiente, las decisiones en materia de política impositiva por parte de cada país se ven crecientemente influenciadas por las decisiones tomadas por los demás países. Esta interdependencia introduce un elemento estratégico en las políticas tributarias de los distintos gobiernos, dada la existencia de incentivos importantes a competir por el capital, bajando los niveles impositivos. Algunos países de la CE son conscientes de las consecuencias negativas de este comportamiento competitivo y han tratado de impulsar un proceso de negociaciones con el fin de coordinar o armonizar los impuestos, aunque de momento con poco éxito.

No hay peligro de sobrevalorar el efecto de la libre circulación de capitales sobre la interdependencia de las políticas de tributación del capital. Un cambio en el tipo impositivo sobre el capital puede implicar desplazamientos sustanciales de capitales entre países. Aunque sea difícil conocer la sensibilidad   —248→   (la elasticidad) del capital con respecto a los niveles impositivos; algunos episodios recientes nos indican que ésta es alta. El caso más conocido es la imposición en Alemania Federal en 1987 de una retención sobre intereses del 10%. Esta medida provocó salidas de capitales tan importantes que las autoridades alemanas decidieron eliminar la retención a principios de 1989. Otro episodio fue la eliminación en Estados Unidos en 1984 de la retención del 30% sobre los intereses de los no residentes. Este cambio provocó una entrada masiva de capitales en Estados Unidos¹³⁶.

Estos y otros episodios indican una elasticidad muy alta del capital con respecto a los niveles impositivos y, por lo tanto, una fuerte interdependencia entre políticas tributarias. Por consiguiente, la necesidad de negociación entre países para establecer una política de imposición sobre el capital común parece crucial, mucho más que en otras áreas donde las interdependencias son menores; como, por ejemplo, en la tributación indirecta. El tema de la armonización de la tributación del capital será seguramente durante los próximos años una de las cuestiones clave, tanto en el marco de la CE, como fuera de ella.

El efecto de la tributación del capital sobre los flujos financieros internacionales ha sido prácticamente ignorado por los economistas académicos hasta muy recientemente. Por un lado, los especialistas en hacienda pública solían tratar el caso de economías cerradas; y, por otro, los especialistas en economía internacional solían ignorar los aspectos relacionados con la tributación. Los recientes acontecimientos, sin embargo; han dado lugar a un interés creciente, que se refleja en una literatura que combina elementos de hacienda pública con elementos de economía internacional. Esta literatura sobre tributación internacional se centra a menudo sobre el caso de la CE, pero incluye también estudios específicos del caso español.

Aunque existan muchos trabajos sobre las instituciones y sus complejidades¹³⁷, una parte de esta literatura analiza formalmente los aspectos estratégicos asociados con la imposición sobre el capital en un contexto internacional, utilizando la teoría de juegos¹³⁸. A través de los movimientos internacionales de capitales la política impositiva de un país afecta el bienestar del resto del mundo. Pero como los gobiernos nacionales se preocupan únicamente del bienestar de sus propios países, la elección óptima de la estructura impositiva por parte de cada gobierno dependerá de las políticas fijadas por el resto. Como en otras situaciones de interacción y conflicto en economía, la teoría de juegos proporciona   —249→   el instrumental necesario para analizar el resultado de dichas situaciones con rigor y transparencia. En este trabajo, examinamos los aspectos estratégicos de la tributación internacional del capital y la necesidad o deseabilidad de una coordinación internacional, con la ayuda de este instrumental.

Conviene señalar que los estudios que analizan los aspectos estratégicos de la tributación se inspiran en particular en el análisis del federalismo fiscal, donde también existen incentivos competitivos entre los gobiernos regionales de un mismo país¹³⁹. Sin embargo, dado que existen diferencias importantes entre las relaciones interregionales y las relaciones internacionales, ambas ramas de la literatura, la tributación internacional del capital y el federalismo fiscal, discurren en gran medida por caminos distintos.

Con respecto a la tributación internacional del capital, es común distinguir entre dos principios opuestos para tratar la imposición sobre las rentas del capital extranjero: el principio de gravamen territorial o en la fuente y el principio de gravamen en el país de residencia o sobre la renta mundial. De acuerdo con el principio territorial las rentas del capital deben gravarse en el país en que estas se originan, mientras que según el principio de residencia las rentas del capital deben gravarse en el país de residencia del propietario del capital, independientemente de donde se han generado dichas rentas. Así pues, el principio territorial implica gravar la inversión mientras que el principio de residencia supone gravar el ahorro.

Es bien conocido que el principio territorial da lugar a ineficiencias importantes en la asignación internacional del capital. Los flujos de capitales se dirigen a aquellos países en los que el tratamiento fiscal es más favorable, no necesariamente a aquellos países en los que su productividad es más alta. Además, bajo el principio territorial los gobiernos tienden a generar una dinámica de competencia fiscal que conduce a unos niveles impositivos ineficientemente bajos¹⁴⁰.

Sin embargo, con el principio de residencia la situación es muy distinta. Dado que los gobiernos se comprometen a no gravar al capital extranjero y a tratar a sus residentes de forma idéntica independientemente de donde inviertan sus ahorros, los dos aspectos negativos asociados con el principio territorial   —250→   se ven altamente reducidos. Por una parte, el ahorro se dirigirá a aquellos países en los que el capital sea más productivo, sin que la estructura impositiva distorsión e dicha decisión. Por otra parte, los tipos impositivos al no tener un efecto directo sobre los flujos de capital desaparecen en gran medida los incentivos para enfrascarse en un proceso de competencia fiscal. Por consiguiente, muchos analistas (en particular la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE) recomiendan la aplicación de este sistema¹⁴¹. En realidad, la mayoría de los países industrializados (excepto Francia y Holanda) lo han adoptado formalmente.

En la práctica, sin embargo, existen importantes desviaciones en el sistema de residencia. De hecho, el sistema impositivo incorpora elementos tanto del principio de residencia como del territorial. Para entender la naturaleza de estas desviaciones, es necesario distinguir entre las diferentes clases de movimientos de capitales. Básicamente, existen dos categorías de importancia empírica: primero, las inversiones directas de empresas multinacionales, en la forma de sucursales o participaciones directas en empresas nacionales; y, segundo, las inversiones en cartera por parte de inversores, en forma de bonos, acciones, depósitos bancarios, etc.

En la primera categoría, existen desviaciones con respecto al principio de residencia porque las autoridades imponen generalmente un impuesto sobre sociedades en la fuente y el volumen de impuestos pagados en el extranjero, a menudo no se deduce totalmente de los impuestos pagados en el propio país. En cuanto a la segunda categoría, existen desviaciones principalmente porque hay evasión fiscal; los inversores pagan la retención en el extranjero y no el impuesto en el propio país. Los dos tipos de desviaciones implican que los residentes pagan el impuesto en la fuente, lo que se parece más a un sistema territorial. Como argumentaremos más adelante, es muy importante hacer la distinción entre estos dos tipos de transacciones, sobre todo en el momento de buscar soluciones para eliminar las desviaciones del principio de residencia.

En este trabajo tratamos de evaluar la deseabilidad de coordinar internacionalmente la tributación sobre el capital, sobre todo en relación al principio de residencia. Lo hacemos básicamente en tres etapas.

Primero, utilizando un marco teórico similar al de otros trabajos en éste área, nos preguntamos si la aplicación del principio de residencia garantiza la eficiencia de la toma de decisiones independiente por parte de los distintos gobiernos. Es decir, analizamos el juego en que las estrategias potenciales   —251→   de los distintos países son los tipos impositivos sobre el capital que satisfacen el principio de residencia, y calculamos la asignación resultante del equilibrio de Nash. A continuación, nos preguntarnos si es posible encontrar valores distintos de los tipos impositivos para los cuales el bienestar de algún país aumenta sin que disminuya el del otro. En definitiva, la cuestión es si la mera aplicación del principio de residencia hace innecesaria la introducción de cualquier tipo de mecanismo adicional para coordinar en mayor detalle las políticas impositivas.

Segundo, en el mismo marco teórico simplificado en el que existe información completa y no hay ninguna restricción que obligue a que la recaudación tenga una base territorial, planteamos la pregunta de si el principio de residencia será adoptado voluntariamente; es decir, si la adhesión al principio de residencia es óptima para cada país cuando el resto de países lo adoptan, o por el contrario existen incentivos naturales a desviarse. Una respuesta negativa implicaría que la aplicación del principio de residencia involucra un importante esfuerzo de coordinación. Es decir, en este caso la aplicación del principio de residencia no sería una cuestión trivial sino que exigiría la construcción de un mecanismo institucional capaz de impedir que ningún país se desvíe del acuerdo.

Tercero, al margen de los incentivos individuales a adherirse o desviarse del principio de residencia existen distintos factores que complican el análisis considerablemente. En particular, la existencia de impuestos sobre sociedades y la información asimétrica entre gobiernos en relación a las posibilidades de evasión fiscal de los ciudadanos.

El resto del trabajo está organizado de la siguiente manera. En la Sección 2 discutimos con carácter introductorio algunos aspectos conceptuales relacionados con la cooperación internacional en materia de tributación sobre el capital. En la Sección 3 analizamos las propiedades del principio de residencia. Los problemas asociados con la aplicación del principio de residencia se estudian en la Sección 4, incluyendo los incentivos naturales de los gobiernos a desviarse de dicho principio. La Sección 5 contiene las conclusiones.

Una gran mayoría de expertos preconizan la armonización internacional de la tributación de las rentas del capital. Sin embargo, el concepto de   —252→   armonización es impreciso y tiene varias interpretaciones. Es, por tanto, necesario aclarar su significado antes de entrar en temas más específicos de la tributación del capital. En particular, es útil aclarar la relación entre armonización y coordinación. En el marco de la CE, por ejemplo, se habla a menudo de dos tipos de armonización diferentes. En primer lugar, armonizar significa determinar conjuntamente tipos impositivos (y bases) idénticos para todos lo estados miembros. En segundo lugar, la armonización significa un acercamiento de los niveles impositivos debido a las presiones competitivas creadas por una mayor movilidad internacional del capital. En el lenguaje de la teoría de juegos, en el primer caso se trata de alcanzar un acuerdo cooperativo, mientras que en el segundo es el resultado del comportamiento no cooperativo.

Si es factible alcanzar cualquier acuerdo cooperativo sin costes importantes, entonces en general existe una solución cooperativa que es estrictamente preferida por todos los países a la solución no cooperativa (la competencia). Para ello es necesario que se cumplan algunas condiciones; como, por ejemplo, que los costes de negociación sean nulos y que la información sea completa.

Ahora bien, si los países no son idénticos (aspecto obviamente relevante desde el punto de vista empírico) el conjunto de soluciones cooperativas que dominan en el sentido de Pareto a la solución no cooperativa no contiene soluciones en las que los impuestos son idénticos para todos los países. En otras palabras, en general la aplicación de un impuesto uniforme determinado de manera cooperativa implica que unos países saldrán perdiendo pero otros ganando. Para que un impuesto uniforme consiga un respaldo unánime será necesario involucrar otras variables de política económica que permitan establecer un sistema implícito de compensaciones.

En resumen, la armonización tiene una duplicidad de significados. Lo relevante es si se adopta una posición cooperativa (determinación conjunta de las políticas tributarias) o no cooperativa (determinación independiente). En cuanto a la coordinación, este término tampoco escapa a ciertas ambigüedades. Aquí adoptamos un significado muy específico que nos parece de utilidad. Por coordinación entendemos la aplicación conjunta de ciertas reglas que actúan como restricciones en la toma de decisiones de los gobiernos individuales. Estas reglas pueden ser muy específicas o muy generales.

Un ejemplo de coordinación consistiría en la determinación conjunta de los impuestos para todos los países. En este caso hablaremos de coordinación completa. Alternativamente, las reglas a aplicar podrían permitir ciertos grados de libertad para los gobiernos individuales. En este sentido es   —253→   bastante obvio que la coordinación completa es generalmente deseable, pero aplicar un impuesto uniforme no es necesariamente atractivos¹⁴².

La conclusión de que la coordinación entre gobiernos es deseable es un resultado bastante general que se encuentra también en la literatura sobre la cooperación de las políticas macroeconómicas¹⁴³. Sin embargo, existen circunstancias bajo las cuales la coordinación podría ser contraproducente. Este es el caso cuando los gobiernos no son capaces de comprometerse a seguir una determinada política en el futuro y, por tanto, el diseño de la política económica óptima está sujeto a problemas de inconsistencia temporal.

En el caso de la política impositiva¹⁴⁴ la intuición es la siguiente. En determinados contextos puede resultar óptimo (por lo menos desde el punto de vista de la eficiencia) gravar relativamente poco los rendimientos del capital en relación a otros factores. No obstante, una vez las decisiones de ahorro están tomadas, gravar el capital es eficiente ya que no puede distorsionar ninguna decisión privada. En consecuencia, la política óptima ex post es gravar intensivamente el capital. Si el gobierno no es capaz de comprometerse a no aumentar ex post la imposición sobre el capital entonces los ahorradores lo anticiparán y, en consecuencia, la imposición sobre el capital será excesivamente alta, lo que distorsionará innecesariamente las decisiones privadas de ahorro. En este contexto, dado que en economías abiertas con movilidad internacional del capital la competencia entre países puede dar lugar a una reducción de los tipos impositivos, esto en lugar de empeorar el bienestar lo puede mejorar.

La perversidad de la coordinación internacional de políticas económicas en contextos donde los gobiernos se hallan sujetos a problemas de inconsistencia temporal ha originado un importante grado de controversia¹⁴⁵ sobre la que no vamos a entrar aquí. En cualquier caso, aunque el problema de la inconsistencia temporal está formalmente bien establecido, no hay evidencia empírica concluyente sobre la importancia real de este elemento en la vida práctica.

Otro punto distinto es si la coordinación es necesaria para que la libre movilidad de capitales pueda terminar siendo beneficiosa para los distintos países. Por una parte, crea distorsiones en las decisiones en materia de imposición,   —254→   pero por otra produce beneficios claros: permite al capital acudir a las inversiones con mayor rentabilidad, tiende a mejorar el grado de competencia en los mercados financieros, permite una reducción de los costes de transacción, etc. Cuál de los efectos domina es una cuestión empírica, pero no es arriesgado suponer que los beneficios son superiores a los costes. En este sentido, la coordinación de la imposición no es necesaria para el éxito de la liberalización de los movimientos de capitales.

Dado que la coordinación es potencialmente beneficiosa, surge la pregunta de cual debería ser el marco institucional en el que dicha coordinación se desarrolle. Resulta bastante claro que la cooperación detallada y continuada resulta muy costosa. Establecer conjuntamente las leyes fiscales a aplicar en los distintos países del área, con la flexibilidad suficiente para responder a los cambios en la estructura económica, es una empresa con escasas posibilidades de éxito. Por ejemplo, las autoridades nacionales deberían abandonar su soberanía en favor de una institución supranacional y la mayoría de los países se oponen a tal transferencia de poder. Otro problema es que, para determinar el nivel impositivo óptimo en cada país, la institución supranacional necesita una cantidad de información considerable y es poco probable que la pueda obtener.

Dado que es prácticamente imposible coordinar de forma completa la fiscalidad de las rentas del capital, una alternativa consiste en establecer reglas relativamente sencillas; es decir, en encontrar un sistema de restricciones a las decisiones de los gobiernos individuales que se puedan poner en práctica con unos costes institucionales relativamente bajos. Como se ha mencionado en la introducción, varios autores (incluyendo la OECD) han propuesto utilizar el principio de gravamen en el país de residencia como única restricción para las políticas nacionales sobre tributación del capital. Además de examinar las propiedades de este sistema, el resto de este trabajo determina los campos concretos donde se debe aplicar la coordinación y los problemas prácticos en su aplicación. Por lo tanto, la coordinación para la aplicación de reglas sencillas representa otro concepto de coordinación que puede ser superior a la armonización, tenga ésta un carácter cooperativo o no cooperativo.

En esta sección analizaremos las propiedades del principio de residencia. En particular, nos preguntaremos sobre la eficiencia de la asignación resultante del comportamiento no cooperativo cuando los distintos   —255→   gobiernos están obligados a aplicar el principio de residencia; es decir, cuando los gobiernos no pueden gravar la inversión extranjera y están obligados a tratar de forma idéntica a sus ciudadanos, independientemente de donde inviertan sus ahorros, aunque pueden elegir libremente el tipo impositivo.

En primer lugar, analizaremos bajo qué condiciones el principio de residencia da lugar a una asignación eficiente. A continuación relajaremos algunas de las condiciones necesarias para la eficiencia del principio de residencia y discutiremos su relevancia empírica. Finalmente añadiremos algunos comentarios sobre la aplicación unilateral de dicho principio.

En el Apéndice se describe con detalle un sencillo modelo, utilizado con gran frecuencia en la literatura especializada en el tema¹⁴⁶. Se trata de un modelo de dos períodos, en los que los ciudadanos de cada país deben decidir cuánto ahorrar y dónde invertir sus ahorros (en el propio país o en el extranjero). En cada país, la inversión del primer período produce bienes en el segundo período a través de una función de producción que exhibe rendimientos decrecientes a escala. El sector productivo se comporta competitivamente y, por tanto, los tipos de interés vienen determinados por el producto marginal del capital. Para simplificar se supone que la única forma de imposición posible es sobre los rendimientos del capital¹⁴⁷, pero en principio la estructura impositiva podría distinguir entre el país de origen y de destino del capital.

En el Apéndice A1 se demuestra que bajo ciertas condiciones el principio de residencia da lugar a una asignación eficiente (tanto del capital como del reparto del output entre bienes de consumo privado y bienes públicos). Estas condiciones (suficientes pero no necesarias) son las siguientes:

a) Los ahorradores no desean emigrar a otro país a pesar de las diferencias en el tratamiento fiscal de las rentas del capital.

b) El ahorro es independiente del rendimiento neto.

c) El gasto público no afecta la productividad del capital.

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En ese caso, bajo el principio de residencia, los tipos impositivos libremente fijados por los distintos países no afectan a los flujos internacionales de capitales ni directa ni indirectamente. Así, se evitará que la imposición de un país tenga efectos sobre los demás y, por tanto, no habrá lugar para la coordinación: no existe ningún conjunto de políticas impositivas elegidas de forma cooperativa que mejore el bienestar de ningún país sin perjudicar a ningún otro¹⁴⁸.

Además, dado que el ahorro es inelástico con respecto al rendimiento neto, la imposición no distorsiona ninguna decisión del sector privado y, por tanto, la asignación es eficiente incluso cuando el gobierno puede escoger sin restricciones dentro del conjunto de asignaciones factibles.

A continuación, analizaremos las posibles ineficiencias derivadas de relajar cada uno de esos supuestos.

La supuesta neutralidad de la imposición bajo el principio de residencia depende crucialmente de la absoluta inmovilidad de los ahorradores. Si Mónaco fija unos tipos impositivos menores que España pero ambos países aplican el principio de residencia, dicho diferencial será neutral con respecto a la asignación internacional del capital sujeto a que ningún ahorrador español esté dispuesto a fijar su residencia en Mónaco.

Este punto es conceptualmente trivial y no vale la pena extenderse sobre él. Lo que es menos trivial es valorar la importancia de la movilidad de los ciudadanos en la Europa del Mercado Único. Hasta ahora los flujos migratorios estimulados por estructuras impositivas distintas son prácticamente inexistentes y se limitan a unos cuantos deportistas y artistas de ingresos supermillonarios. ¿Qué ocurrirá en el futuro? Es de prever que a pesar de que aumente la movilidad entre los países europeos resulta aparente que las diferencias culturales serán suficientemente importantes como para que puedan sobrevivir estructuras impositivas sustancialmente distintas sin que ello ocasione importantes flujos migratorios¹⁴⁹.

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En el caso de que este pronóstico sea equivocado, y la movilidad de los ciudadanos sea sensible a las diferencias fiscales, valdrá la pena considerar propuestas como la de Sinn (1990), que sugiere que los impuestos de cada país deberían aplicarse según la nacionalidad de los individuos y no según su país de residencia¹⁵⁰.

En el Apéndice A2 se demuestra que cuando el nivel de ahorro que eligen las familias depende del tipo de interés después de impuestos, el tipo impositivo que fijan gobiernos independientes bajo el principio de residencia no es eficiente¹⁵¹. La intuición es la siguiente. Supongamos que el ahorro depende positivamente del rendimiento neto del capital. En una economía cerrada, cuando el gobierno aumenta el tipo impositivo sobre el capital, el ahorro disminuye y por tanto la inversión, lo que reduce el stock de capital e incrementa el tipo de interés, lo que compensa parcialmente la caída del ahorro y de la inversión.

Cuando hay libre movilidad de capitales, la caída del ahorro interno, en una economía pequeña, no se traduce en una reducción del stock de capital sino en una entrada neta de capitales del exterior que mantiene el tipo de interés constante. Por consiguiente, en una economía abierta, el mismo aumento en el tipo impositivo ocasiona un incremento menor de la recaudación tributaria (al ser mayor la caída del ahorro y no producirse un aumento del tipo de interés) mientras que las posibilidades de consumo privado disminuyen (el rendimiento neto del capital cae más). Por tanto, en economías abiertas los gobiernos tenderán a fijar tipos impositivos demasiado bajos. Un aumento coordinado de los tipos impositivos tendrá efectos similares a los de economías cerradas y aumentaría, por tanto, la eficiencia de la tributación¹⁵².

Empíricamente, el efecto del rendimiento del capital sobre el volumen de ahorro parece ser pequeño¹⁵³, lo cual ha llevado a algunos autores a afirmar¹⁵⁴ que, por consiguiente, la aplicación del principio de residencia garantiza que la toma de decisiones independiente por parte de los gobiernos conlleva situaciones muy cercanas a la eficiencia.

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Otra situación en la que la aplicación del principio de residencia no garantiza la eficiencia se produce cuando el gasto público mejora la productividad del capital y la política impositiva afecta al tipo de interés nacional. Este último efecto ocurre cuando existen países relativamente grandes, cuyas políticas pueden afectar los tipos de interés en el resto del mundo; o, alternativamente, cuando la movilidad de capitales no es perfecta o cuando inversiones en distintos países no son sustitutos perfectos (en particular, por el riesgo de cambio).

El Apéndice A3 contiene un ejemplo que ilustra este caso. Cuando los países son relativamente pequeños y la movilidad de capitales y la sustituibilidad entre activos es perfecta, la política impositiva de un país no afecta a los tipos de interés. En ese caso, el tipo impositivo óptimo para un país será eficiente desde el punto de vista mundial, ya que las decisiones tomadas por cada país individualmente no afectan a la utilidad de los consumidores de otros países.

Sin embargo, cuando los tipos impositivos afectan los tipos de interés, un país importador de capital (donde la productividad marginal del capital financiado exclusivamente con ahorro nacional es superior a la del resto del inundo) no tiene los incentivos necesarios para fijar un tipo impositivo suficientemente alto, debido a que su base imponible es, relativamente, demasiado pequeña. Análogamente, un país exportador de capital tenderá a fijar un tipo impositivo excesivamente alto, dado que su base imponible es relativamente grande.

En el caso de que el gasto público afecta la productividad del capital, la ineficiencia del principio territorial es menor ya que, la competencia fiscal tiene ahora un doble instrumento. Por una parte, un menor tipo impositivo aumenta el atractivo de invertir en el país, pero a la vez un menor tipo impositivo implica una menor provisión de bienes públicos y, por tanto, una menor productividad de la inversión.

La importancia real de este caso es difícil de evaluar. Por una parte, la imposición sobre el capital es una fuente parcial de ingresos para el Estado. A pesar de que el gasto público juegue un papel importante en la determinación de la productividad del capital, es posible que los tipos impositivos sobre las rentas del capital tengan una influencia pequeña sobre aquellas partidas del gasto, como infraestructura, educación, etc., que afectan directamente al proceso productivo. Es un punto que vale la pena estudiar en detalle.

Por otra parte, hemos visto que, para que la aplicación del principio de residencia conduzca a ineficiencias, es necesario que algún país tenga influencia sobre el tipo de interés real antes de impuestos que ha de prevalecer en su propio país. Ello sucederá al menos en dos casos.

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En el primer escenario existe movilidad de capitales y sustituibilidad entre activos perfecta (ausencia de barreras legales, costes de transacciones nulos, ausencia de riesgo sobre el tipo de cambio, etc.), lo que implica que en equilibrio el rendimiento neto del capital en los distintos países debe coincidir. Pero algún país es relativamente grande con respecto al resto del mundo; es decir, cuando los flujos de capital de dicho país con respecto al resto del mundo influyen sobre el stock de capital en el resto del mundo y, por tanto, sobre los tipos de interés mundiales.

En el segundo escenario, todos los países son relativamente pequeños con respecto al resto del mundo, pero la movilidad de capitales o la sustituibilidad ente activos no es perfecta: existe riesgo idiosincrático, costes de transacciones, prima de riesgo de cambio etc. Por analogía con los regímenes de competencia industrial podríamos denominar el primer escenario competencia oligopolista, y el segundo competencia monopolística. Cuando existe movilidad de capitales o sustituibilidad entre activos perfecta y todos los países tienen un tamaño relativo pequeño estaríamos en un régimen de competencia perfecta.

Aunque el primer caso se podría aplicar a los Estados Unidos o Japón¹⁵⁵ es menos relevante para otros países, como los de la CE. Sin embargo, existe una evidencia importante en favor del segundo escenario, dado que generalmente no se igualan los tipos de interés reales entre países¹⁵⁶.

La deseabilidad de la aplicación del principio de residencia en Europa se ve cuestionado por la existencia de paraísos fiscales en terceros países (pero también en Luxemburgo). Si se aplica el principio de residencia incluso con terceros países, aún sin contrapartida, se podría provocar una salida de capitales importante. Si los paraísos fiscales son más productivos entonces las autoridades europeas se enfrentan con un dilema: permitir que sus ahorradores consigan un rendimiento mejor, a costa de unos ingresos fiscales menores (evasión fiscal). Si los paraísos fiscales no son más productivos y tan sólo acogen intermediarios financieros (por ejemplo, el capital es de nuevo invertido en Europa) entonces el único efecto es la evasión fiscal.

Frente a esta situación caben dos opciones: impedir la salida de capitales de Europa (o más específicamente a los paraísos fiscales) o gravar el   —260→   capital procedente de los paraísos fiscales. Es decir, poner barreras a la movilidad de capitales o desviarse del principio de residencia.

En la sección anterior se han analizado diversos contextos en los que la aplicación del principio de residencia no es suficiente para garantizar la eficiencia de la asignación resultante del comportamiento no cooperativo. Es una cuestión empírica analizar la relevancia práctica de dichas ineficiencias. En el caso de que se valore la aplicación del principio de residencia como algo altamente deseable, es importante preguntarse porqué no se aplica en el mundo real y cuales son las reformas necesarias para que funcione.

La manera más sencilla de aplicar el principio de residencia es no gravar a los no residentes y gravar directamente a los residentes sobre sus ingresos mundiales. Este sistema, sin embargo, no se aplica en la práctica, dado que los no residentes casi siempre tienen que tributar en el país donde realizan la inversión. Como se ha explicado en la introducción, los intereses y dividendos están generalmente sujetos a retención y las empresas pagan el impuesto sobre beneficios al gobierno del país donde están localizadas. Se puede todavía obtener un sistema de residencia con esta práctica si los gobiernos devuelven a sus residentes los impuestos pagados en los demás países. Esto se hace en la mayoría de los países a través de créditos fiscales, pero estos créditos sólo son parciales. Por lo tanto, los gobiernos acaban gravando el capital de los no residentes y, por tanto, no se cumple el principio de residencia.

Explicar porque los gobiernos se desvían del principio de residencia es crucial porque permite determinar en que sentido es necesaria la coordinación entre países si se quiere aplicar este principio. Existen dos categorías de explicaciones para las desviaciones del sistema de residencia. La primera categoría consiste en entender el incentivo natural de un gobierno a gravar a los no residentes. La segunda categoría consiste en determinar los factores que dificultan la aplicación práctica del principio de residencia. Estos factores incluyen la tendencia a la evasión fiscal, la existencia de imposición directa sobre empresas y una información asimétrica entre gobiernos. Ahora examinamos cada categoría en mayor detalle.

En primer lugar, nos podemos preguntar si el principio de residencia será adoptado voluntariamente por los países o bien si es necesaria la implementación   —261→   de algún mecanismo institucional supranacional para que dicho principio sea aplicado. En otras palabras, la pregunta es si el principio de residencia es un equilibrio de Nash, cuando no se restringe la estructura impositiva a la que los gobiernos nacionales tienen acceso.

El Apéndice A4 analiza esta pregunta con cierto detalle. En un contexto sencillo en que el ahorro es inelástico con respecto al rendimiento neto y el gasto público no afecta la productividad del capital, se demuestra que el principio de residencia es un equilibrio de Nash si existe movilidad y sustituibilidad perfecta de capitales y los países son relativamente pequeños. En caso de que alguno de estos supuestos no se satisfaga, los países importadores del capital tenderán a gravar a los no residentes.

Con países pequeños y movilidad de capitales y sustituibilidad entre activos perfecta, la política impositiva de un país no afecta el rendimiento de la inversión extranjera y, por tanto, la utilidad de los ahorradores del resto del mundo. En este caso, los beneficios para el país de gravar la inversión extranjera se ven más que compensados por el efecto negativo derivado de un mayor tipo de interés (antes de impuestos) en el país.

Sin embargo, con países relativamente grandes o movilidad de capitales o sustituibilidad entre activos imperfecta, la política impositiva de un país afectará el rendimiento de la inversión extranjera y, por tanto, la utilidad de los ahorradores del resto del mundo. En este caso, la introducción de un impuesto sobre la inversión extranjera tendrá un menor impacto sobre el tipo de interés del país, ya que parte del efecto se trasladará al rendimiento de la inversión en el resto del mundo. En consecuencia, el efecto positivo sobre la recaudación dominará al efecto negativo sobre el tipo de interés. Por consiguiente, los países importadores de capital tendrán incentivos para desviarse del principio d e residencia.

En definitiva, excepto en el caso en que todos los países sean relativamente pequeños y exista sustituibilidad y movilidad perfecta de capitales, el principio de residencia no será un equilibrio de Nash y, por tanto, su aplicación práctica exige por naturaleza un considerable esfuerzo de coordinación.

Una vez resuelto el problema de los incentivos de los gobiernos a gravar la inversión extranjera, la aplicación del principio de residencia se ve dificultada por dos tipos de problemas. En primer lugar, los gobiernos generalmente quieren gravar directamente a las sociedades. En segundo lugar, el   —262→   coste de verificación es muy superior para las inversiones en el extranjero y, por lo tanto, hay una asimetría de información entre gobiernos.

Estos dos factores son problemáticos dada la tendencia de los inversores a evadir impuestos cuando los ingresos son difíciles de verificar. La magnitud de la evasión fiscal depende en general de la probabilidad de ser descubierto¹⁵⁷, y en el caso de una inversión en el extranjero esta probabilidad es menor. La evasión fiscal, sin embargo, plantea problemas graves a la aplicación del sistema de residencia sobre todo si se combina con uno de los dos factores mencionados, la existencia de imposición directa sobre empresas y la asimetría de información entre países.

El primer elemento, la imposición directa de las empresas, es una práctica generalizada en la mayoría de los países. La justificación de este impuesto, a pesar de ser un tema recurrente en hacienda pública, no está clara dado que se podría gravar directamente a los propietarios de las empresas. En un modelo de imposición óptima tal como se presenta en el apéndice, por ejemplo, tal impuesto no se puede justificar. En la literatura de hacienda pública, se encuentran tres explicaciones potenciales de un impuesto sobre sociedades¹⁵⁸. En primer lugar, si el impuesto sobre sociedades supone gravar beneficios puros, entonces las distorsiones ocasionadas por esta forma de imposición serán menores. En segundo lugar, el estatuto de sociedad ofrece una protección en caso de quiebra que no existe para los individuos y, por lo tanto, es natural hacer pagar este privilegio. En tercer lugar, si los individuos son miopes y no se dan cuenta que al final son ellos (los propietarios de las empresas) los que pagan el impuesto sobre sociedades, percibirán en menor grado este impuesto que un impuesto sobre la renta. Por tanto, si un gobierno quiere maximizar sus votos, tendrá una tendencia a establecer un impuesto sobre sociedades. En cualquier caso, tomaremos como un dato el hecho de que los gobiernos quieran gravar las sociedades.

El gravamen separado de las empresas implica un impuesto inicial en la fuente: dado que las empresas son entidades legales distintas de sus propietarios, y que es difícil distinguir la residencia de éstos, los gobiernos tienen que gravar a las empresas registradas legalmente en el país. Un impuesto   —263→   territorial sobre las empresas, sin embargo, no implica necesariamente que no se pueda aplicar el principio de residencia. Como se ha mencionado anteriormente, los gobiernos siempre pueden ofrecer deducciones a cuenta de los impuestos pagados en el extranjero de tal manera que al final los individuos paguen el nivel de impuesto de su país de residencia.

Sin embargo, en la práctica no se consigue aplicar el principio de residencia por dos razones. En primer lugar, una parte de los impuestos pagados en el extranjero no se declaran. Esto ocurre por razones de evasión fiscal¹⁵⁹, pero también por el hecho de que en varios países se grava el rendimiento de las inversiones en el extranjero únicamente cuando se repatrían los dividendos¹⁶⁰. En segundo lugar, los créditos fiscales en general no son completos; es decir, sólo una parte de los impuestos pagados en el extranjero se deducen de los impuestos nacionales. En muchos casos, la deducción tiene como límite la carga tributaria del país de residencia. Por lo tanto, habrá doble imposición si se invierte en un país con un nivel de impuestos superior al nivel nacional y habrá crédito total si se invierte en un país con un nivel de impuestos menor. Por ambas razones, pues, existe un incentivo para los inversores a invertir en países con un nivel de impuestos inferior¹⁶¹. Esto implica que los gobiernos intentan atraer al capital extranjero bajando su nivel impositivo, tal y como ocurre en un sistema territorial puro.

Una cuestión importante es entender porque no existen créditos fiscales completos a cuenta de los impuestos sobre las rentas del capital pagados en el extranjero. Un argumento plausible pone el énfasis sobre los aspectos estratégicos. Dado que actualmente no existe ningún sistema de «clearing» entre países, un país A que grava una sociedad que pertenece a un residente de un país B recibirá la totalidad del impuesto. Si la deducción es total en el país B, el nivel im positivo en A no afectará la decisión de invertir en A. Por lo tanto, el gobierno del país A tiene un incentivo a poner un impuesto muy alto sobre la inversión extranjera. En cambio, el gobierno del país B ve disminuir sus ingresos cuando aplica la deducción de los impuestos pagados en A y, por lo tanto, desearía impedir que A ponga un impuesto elevado. La manera de hacerlo para el país B es ofreciendo tan sólo un crédito parcial   —264→   sobre los impuestos pagados en A. En este caso, el nivel impositivo en A afectará las decisiones de inversión y el gobierno de A no podrá poner un impuesto demasiado alto. Una ilustración formal de este argumento, en un modelo de imposición óptima similar al presentado en el apéndice, se puede encontrar en Mintz y Tulkens (1990).

La manera sencilla de evitar créditos fiscales incompletos es establecer un sistema de «clearing». En este caso, el impuesto pagado por una empresa de B en el país A aumenta los ingresos del gobierno de B. Por lo tanto, el país A no tiene incentivos para fijar un tipo impositivo alto y el país B puede aplicar un crédito fiscal completo. Por otro lado, una manera de evitar la evasión fiscal es imponer un impuesto muy alto en la fuente, que incentive a declarar los ingresos obtenidos en el extranjero.

En un artículo reciente, Giovannini y Hines (1990) plantean una propuesta de reforma del sistema impositivo para obtener una verdadera aplicación del principio de residencia. Este sistema justamente incluye los dos elementos que acabamos de mencionar: un sistema de «clearing» y una alta retención en la fuente: 50%. Por lo tanto, la propuesta de Giovannini y Hines parece muy interesante dado que tiene en cuenta los elementos estratégicos que aparecen cuando los gobiernos desean gravar directamente a las sociedades.

El segundo elemento que impide la aplicación del principio de residencia es la información asimétrica entre gobiernos. Un gobierno siempre podrá obtener más información sobre el capital invertido en su país que en otros países. Por ejemplo, un gobierno puede implementar un sistema de control sobre depósitos bancarios en su propio país pero no en el extranjero. La información se puede transmitir de un país a otro, pero esto no se observa en la realidad. Al contrario, se observa más bien una reticencia a transmitir esta información. Un ejemplo bien conocido es el secreto bancario existente, por ejemplo, en Luxemburgo o Suiza. Podemos hablar en general de una posición no cooperativa con respecto a la información sobre las inversiones de no residentes. Una ilustración se encuentra en la CE donde las tentativas de acuerdo sobre intercambio de información no han logrado resultados concretos¹⁶².

  —265→  

Si a la falta de información entre gobiernos se le añade la evasión fiscal, el principio de residencia obviamente no se aplica: si no existe ningún intercambio de información entre gobiernos, la inversión de un residente del país B en el país A no tributará en B. En esta situación, sin embargo, el país A tiene un incentivo a gravar a los residentes de B: dado que estos no pagan impuestos en B, A les puede gravar sin afectar demasiado el grado de atracción de invertir en A¹⁶³. La tendencia a gravar a los no residentes en este caso se refleja en la existencia generalizada de retenciones. Con evasión fiscal, estas retenciones son equivalentes a un impuesto en la fuente, lo que induce a los gobiernos a involucrarse en una dinámica competitiva, con una perdida obvia de ingresos fiscales y una pérdida global de bienestar.

Por lo tanto, si los gobiernos no se trasmiten entre sí ningún tipo de información pueden ocurrir importantes desviaciones del principio de residencia. La cuestión interesante, sin embargo, consiste en entender los incentivos de los gobiernos para transmitir o no información. Si el país A da información al gobierno del país B sobre las inversiones de B en A, la inversión en A será menos atractiva para los ahorradores de B (dado que éstos tendrán que tributar al gobierno de B). Si además existe un sistema de «clearing», la transmisión de información implica también una caída de la recaudación. Por lo tanto, un gobierno tiene fuertes incentivos en no revelar información a otro gobierno. Sin embargo, Bacchetta y Espinosa (1991) demuestran que puede ser óptimo para un gobierno revelar información parcial, incluso en un contexto no cooperativo¹⁶⁴. La intuición es la siguiente. Si el gobierno del país A informa al gobierno de B, éste último podrá poner un nivel impositivo superior dado que será menos atractivo para los residentes de B invertir en A. Pero si el nivel impositivo en B es superior, también será menos atractivo para los residentes de A invertir en el extranjero, por lo que el gobierno de A podrá también fijar un nivel impositivo y obtener así unos ingresos superiores. Si el aumento de ingresos por esta vía es superior a la perdida causada por la transmisión de información, los gobiernos encontrarán óptimo intercambiar información¹⁶⁵. En resumen, los gobiernos poseen incentivos naturales para no revelar información fiscal a los demás, ello no significa que necesariamente el nivel de intercambio de información será cero. Sin   —266→   embargo, la solución óptima consiste en una transmisión de información completa.

Por lo tanto, para que se aplique el sistema de residencia, es necesaria la coordinación explícita; en particular, la creación de un sistema de transmisión de información. Un ejemplo es el sistema implantado en Estados Unidos donde los bancos de cada estado tienen la obligación de transmitir información al estado de residencia de cada inversor. Además, es importante destacar que si el intercambio de información es completo no habrá ningún incentivo para imponer una retención en la fuente.

El principal problema con un sistema de intercambio de información, tal como se podría imaginar en la CE, es la existencia de terceros países que no colaboran. Si un país C no trasmite información a A o B, los residentes de A y B tendrán incentivos a invertir en C. En el caso extremo de que una inversión en C es un sustituto perfecto a una inversión en A o B, Razin y Sadka (1989) demuestran que la coordinación entre A y B es inútil.

Conviene señalar que en esta situación la existencia de un sistema de «clearing» con retenciones, tal como lo han propuesto Giovannini y Hines, no es una solución. Por el contrario, puede agudizar las desviaciones del principio de residencia. En efecto, con un sistema de «clearing» los gobiernos tienen un menor incentivo para transmitir información sobre los impuestos recaudados de los inversores extranjeros, dado que esto representa una perdida neta de ingresos.

El enfoque utilizado en este trabajo ha sido un enfoque de imposición óptima, donde los gobiernos maximizan el bienestar de sus residentes. Sin embargo, el sistema político a menudo no permite aplicar niveles impositivos óptimos y el enfoque de imposición óptima debe considerarse solamente como un punto de partida. Además, el análisis se basa en supuestos simplificadores a veces extremos, y muchos aspectos relevantes de la imposición del capital quedan relegados. Por ejemplo, está claro que, como argumentan varios autores, es necesario armonizar las bases impositivas antes de coordinar los tipos. Mientras que la introducción de algunos aspectos más concretos de la imposición del capital puede enriquecer el análisis, la inclusión de otros sólo lo puede oscurecer.

En este trabajo hemos tratado de articular algunos de los elementos esenciales que conforman la respuesta a la pregunta del título. Es el momento de ofrecer una valoración conjunta de estos elementos.

  —267→  

Si por coordinación se entiende el establecimiento conjunto de reglas que limiten la libre elección de los gobiernos nacionales en materia de imposición sobre el capital, es posible afirmar que, en general, existen posibilidades de coordinación que mejoran el bienestar social y que, por tanto, la coordinación es deseable.

En este sentido, generalmente se percibe la coordinación completa como algo enormemente costoso e incluso inalcanzable, mientras que la adhesión de los distintos países al principio de residencia se suele considerar una regla sencilla y transparente capaz de agotar la mayor parte de los beneficios de la coordinación.

En la Sección 3 hemos analizado las propiedades del principio de residencia. La conclusión es que la asignación resultante de la toma de decisiones independiente bajo el sistema de residencia es bastante eficiente, pero existen algunas consideraciones que hacen pensar en la deseabilidad de introducir algún mecanismo de corrección en la dirección de gravar en cierta medida la inversión. La relevancia empírica de dichas consideraciones es una pregunta que queda abierta.

El segundo aspecto importante que hemos desarrollado en el texto (Sección 4.1) es que, en general, el principio de residencia no será adoptado voluntariamente por los distintos países. Cada país tiene incentivos para gravar la inversión extranjera a pesar de que con ello disminuyan las entradas de capital. Por consiguiente, la aplicación del principio de residencia requiere la coordinación explícita de los distintos países. Es decir, la adopción de una serie de mecanismos que evite la desviación por parte de gobiernos individuales.

Además, la aplicación del principio de residencia se ve dificultada por la existencia de impuestos directos sobre las empresas y por problemas de información asimétrica entre países. Estos dos elementos implican desviaciones del principio de residencia y, por lo tanto, es necesaria la cooperación para eliminar estas desviaciones. Hemos argumentado que es importante distinguir entre las dos categorías de flujos de capitales más importantes, las inversiones directas y las inversiones en cartera. Para la primera categoría, las desviaciones se pueden eliminar con la implementación de un sistema de «clearing» entre países, además de con una alta retención en la fuente. Para la segunda categoría, la solución es el establecimiento de un sistema de intercambio de información.

Por lo tanto, el análisis demuestra que no es suficiente recomendar a los gobiernos que apliquen el principio de residencia, como es el caso actualmente con la recomendación de la OECD, ni se trata de una regla sencilla y transparente. De hecho, la cooperación a varios niveles es necesaria, dada la tendencia de los gobiernos a desviarse del principio de residencia y   —268→   los problemas prácticos en su aplicación. Si no es posible lograr dicha cooperación esto significa que no es factible la aplicación del principio de residencia y, por lo tanto, cabría examinar formas alternativas de coordinación.

Para terminar, es importante mencionar algunas consideraciones que solo han sido tratadas marginalmente en el trabajo. Si la coordinación sólo incluye un grupo de países, como la CE por ejemplo, las políticas impositivas de este grupo se verán influenciadas por las políticas de los demás países. En particular, si existen paraísos fiscales, existirá una presión a la baja importante sobre los niveles impositivos. Ante esta situación, está claro que la solución es una coordinación a nivel mundial, que incluyese a todos los países. Tal solución de coordinación no es imposible, pero no se va a materializar en un futuro próximo. Mientras tanto, la falta de cooperación con los demás países reducirá la libertad de un grupo como la CE de establecer niveles impositivos óptimos y le forzará adoptar niveles inferiores. Una solución parcial es no aplicar el principio de residencia con los demás países y/o imponer controles de capitales. Sin embargo, una menor imposición del capital parece inevitable si aumenta la movilidad del capital. Esto significa un peso tributario mayor para el factor trabajo.

En este apéndice se analizan más formalmente algunas de las afirmaciones comentadas en el texto. Para ello se utilizan versiones distintas de un mismo modelo sencillo.

El mundo dura dos únicos períodos. En cada país existe un consumidor representativo que deriva utilidad de consumir un determinado bien en cada uno de los dos períodos y del nivel de bien público provisto por el Estado:

U = u (c1, c2) + v (g)

donde c1 es el consumo del primer período y c2 el del segundo período. Para simplificar suponemos que el bien público, cuyo nivel esta representado por g, se proporciona solo en el segundo período. Como es usual, necesitamos hacer las siguientes hipótesis técnicas¹⁶⁶:

U1, U2 > 0 U11, U22 < 0, U11 U22- U12 U21> 0

V' > 0, V'' < 0

  —269→  

El consumidor representativo tiene unas dotaciones iniciales de una unidad del bien de consumo en el primer período y ninguna en el segundo. Por tanto, su restricción presupuestaria en el primer período será:

c1 + s ≤ 1

(A1)

donde s es el ahorro total. Dicho ahorro puede invertirse en el propio país, cuya magnitud denotaremos por k, o en el extranjero, cuya magnitud se denotará por a. Por consiguiente:

s = k + a

(A2)

Las variables correspondientes al resto del mundo se denotarán con un asterisco. En particular, a* representa las entradas brutas de capital (la inversión de los extranjeros en el país). Finalmente, x representa las entradas netas de capital; i. e.: x = a* - a.

Cada unidad de ahorro invertido en el propio país proporciona el período siguiente (1 + r) unidades del bien de consumo (antes de impuestos). En el extranjero, el rendimiento antes de impuestos es (1 + r*). En principio, podemos distinguir tres tipos de gravamen sobre el rendimiento del capital: tRR, para el capital invertido por los residentes en el propio país, tRN, para el capital invertido por los residentes en el extranjero, y tNR, para el capital invertido por los no residentes en el país.

En cada país existe un sector productivo con una tecnología capaz de producir una producción neta f(z) durante el segundo período si se han invertido z unidades del bien de consumo en el primer período. Como es usual:

f' > 0 f" < 0

Supondremos que dicho sector productivo es perfectamente competitivo. Por tanto:

r = f' (k + a*)

Finalmente, el consumidor representativo percibe los beneficios de la producción nacional¹⁶⁷.

  —270→  

Por consiguiente la restricción presupuestaria para el segundo período será:

c2 ≤ [1 + r (1 - tRR)] k + [1 + r* (1 - tRN)] a + f (k + a*) - r (k + a*)

(A3)

Con sustituibilidad y movilidad internacional de capitales perfecta el ahorro se dirigirá al país con mayor rendimiento después de impuestos. Los ahorradores del país estarán indiferentes entre invertir en su propio país o en el extranjero si se cumple (condición de arbitraje):

(1 - tRR) r = (1 - tRN) (1 - t*NR) r*

(A4)

De forma análoga, los ahorradores extranjeros estarán indiferentes entre invertir en el país o en el extranjero si se cumple:

(1 - t*RR) r* = (1 - t*RN) (1 - tNR) r

Por último, el nivel del bien público dependerá exclusivamente del volumen de impuestos recaudado:

g = tRR r k + tRN r* a + tNR r a*

Restrinjamos las preferencias del consumidor representativo de manera que el ahorro sea insensible al rendimiento neto. Una manera posible es eliminando c1 de la función de utilidad¹⁶⁸ y denotando c = c2:

U = u (c) + v (g)

(A5)

con u' > 0, u" < 0.

El principio de residencia implica que tRR = tRN = t, tNR = 0, y de forma simétrica para los países extranjeros. Por tanto las condiciones de arbitraje se reducen a:

r = r*

  —271→  

es decir¹⁶⁹,

f' (s + x) = f*' (s* - x)

(A6)

Se trata, pues, de una ecuación con una sola incógnita: x, en la que no intervienen las políticas impositivas. Consecuentemente, la asignación internacional del capital (y, por tanto, los tipos de interés reales) es invariante con respecto a los impuestos.

La política impositiva óptima del país, desde el punto de vista no cooperativo, se puede derivar maximizando la utilidad del consumidor representativo (A5) sujeto a las restricciones presupuestarias (A1), (A2), (A3) teniendo en cuenta que, en equilibrio, la ecuación (A6) debe satisfacerse. La condición de primer orden será:

u' (c) = v' (g)

(A7)

Finalmente, puede comprobarse que no se desperdicia ninguna parte del output:

c + g + c* + g* = s + f (s + x) + s* + f* (s* - x)

(A8)

Ahora podemos comparar la asignación resultante en el equilibrio de Nash, sujeto al principio de residencia con la solución cooperativa; es decir con la asignación resultante de las acciones de política económica tomadas por una única autoridad supranacional, cuyo objetivo sea la maximización de una combinación lineal de la utilidad de los consumidores representativos de los distintos países.

En principio podría plantearse el problema de decisión de la autoridad supranacional de dos maneras distintas. En el primer caso, las variables de elección serían los tipos impositivos de todos los países sujeto a la restricción de mercado (maximización de beneficios por parte de las empresas, maximización del rendimiento del ahorro por parte de los consumidores y equilibrio en todos los mercados). En el segundo caso, la variable de elección sería directamente la asignación, implementada por ejemplo a través de un sistema de impuestos de suma fija en el contexto de mercado. En general, la diferencia entre ambas soluciones viene dada por la distorsión en las decisiones del sector privado causadas por los impuestos estándar.

  —272→  

En nuestro modelo resulta que ambos problemas coinciden, ya que el único impuesto considerado no distorsiona ninguna decisión ya que, por hipótesis, el ahorro no depende de su rendimiento neto. Por tanto, para simplificar escribiremos el problema de la autoridad supranacional de acuerdo con el segundo criterio:

Max {u (c) + v (g) + l [u (c*) + v (g*)]}

sujeto a

c + g + c* + g* ≤ s + f (s + x) + s* + f* (s* - x)

Es inmediato observar que las condiciones de primer orden de este problema coinciden con (A6), (A7), y (A8).

Por tanto, bajo los supuestos del modelo, el comportamiento no cooperativo sujeto a la restricción de que debe aplicarse el principio de residencia es eficiente y, por consiguiente, no hay lugar para una coordinación más precisa de los tipos impositivos.

Volvamos ahora al caso general en que el ahorro pueda responder positiva o negativamente con respecto al rendimiento neto. Para simplificar supongamos que el mundo está compuesto por un gran número de países idénticos. Por tanto cada país es relativamente pequeño¹⁷⁰.

El consumidor representativo elige c1, c2 con el objeto de maximizar u (c1, c2). sujeto a las restricciones presupuestaria de ambos períodos. Podemos escribir la función indirecta de utilidad tomando r,t como los únicos parámetros relevantes del problema de optimización, ya que los beneficios, f (s + x) - r (s + x), dependen a su vez del tipo de interés:

û (r, t) = max u (c1, c2)

sujeto a

c2 ≤ f(s + x) - r (s + x) + [1 + (1 - t) r] (1-c1)

  —273→  

se puede comprobar que

El efecto del tipo de interés sobre la utilidad es doble. Por una parte, dado que el ahorro debe ser positivo (de otro modo no habría producción) un aumento del tipo de interés aumenta las posibilidades de elección, para un nivel dado de beneficios. Sin embargo, un tipo de interés mayor reduce los beneficios y, por consiguiente, las posibilidades de elección disminuyen. Resulta que con impuestos positivos el segundo efecto domina. En el caso de los impuestos, hay un único efecto claramente negativo sobre la utilidad¹⁷¹.

La hipótesis de que los países son idénticos implica que no se obtiene ningún beneficio de la movilidad internacional de capitales y la política óptima (simétrica) de una autoridad supranacional coincide con la elegida por las autoridades nacionales en el caso de economías cerradas. En otras palabras, la movilidad internacional de capitales es la vía a través de la cual las políticas de un país afectan negativamente al resto del mundo.

En general, el tipo impositivo óptimo correspondería a la solución del problema

Max{ (r, t) + v (t r s)}

La condición de primer orden de dicho problema es:

(A9)

En el caso de economías cerradas, el ahorro debe ser igual a la inversión para cada país. Es decir,

s (r, t) = k = f'-1 (r)

Por tanto,

(A10)

  —274→  

Con movilidad de capitales perfecta los cambios en el tipo impositivo de un país pequeño no alterarán los tipos de interés. En ese caso la condición de primer orden se reduce a:

(A11)

Ahora podemos comparar la expresión (A9), en la que dr/dt viene dado por (A10) con la expresión (A11). Se puede concluir que, en general, cuando el efecto del rendimiento neto sobre el ahorro sea distinto de cero, el principio de residencia no da lugar a asignaciones eficientes.

En cambio, cuando el ahorro no depende de su rendimiento después de impuestos, ds/dt = 0, entonces¹⁷²dr/dt = 0 y, por tanto, la liberalización de los movimientos de capitales (cuando la imposición se rige por el principio de residencia) no afecta a la eficiencia de la asignación.

Por último para fijar ideas, supongamos que es muy pequeño (es decir, que los dos efectos que comentábamos antes se anulan mutuamente). En ese caso se puede comprobar que si el efecto del rendimiento neto sobre el ahorro es positivo (ds/dt < 0) entonces dr/dt > 0 y el tipo impositivo fijado en el caso de movilidad de capitales perfecta es ineficientemente pequeño.

Volvamos al caso de ahorro inelástico y supongamos que el gasto público en lugar de proporcionar utilidad a los consumidores mejora la productividad del capital:

f (s + x, g)

donde

f1, f2 > 0, f12 > 0, f11, f22 < 0

En ese caso, para evaluar la eficiencia del principio de residencia resultan cruciales dos hechos: la influencia de la política tributaria sobre el tipo de interés, y la asimetría entre países.

  —275→  

Bajo el principio de residencia la condición de arbitraje para los ahorradores de un país se puede escribir de la siguiente manera:

f1 (s + x, g) = r = h (x)

La primera igualdad corresponde de hecho a la condición de primer orden de la maximización de beneficios por parte de las empresas. La segunda es propiamente la condición de arbitraje, en la que h (x) es en principio una función abstracta de los flujos de capitales netos del país con el resto del mundo.

Esta formulación engloba dos casos distintos. Primero, cuando la movilidad de capitales y la sustituibilidad entre activos es perfecta, pero los países son relativamente grandes. La condición de arbitraje implica que

r = r*

mientras que

r* = f1 (s* - x, g*) ≡ h (x)

Es decir, h (x) es simplemente el producto marginal del capital en el resto del mundo. Por tanto, el tipo de interés en el resto del mundo se ve afectado por los flujos de capital netos del país, ya que éstos alteran de forma significativa el stock de capital del resto del mundo.

En el segundo caso, los países son pequeños, y por tanto los flujos netos de capitales con un país concreto no alteran el producto marginal del capital en el resto del mundo; pero no hay sustituibilidad perfecta de los activos de cada país. Esto puede ocurrir bien por la existencia de costes de transacción asociados con la inversión en un país extranjero, o bien por la existencia de una prima de riesgo de cambio.

En este caso, la condición de arbitraje será:

r = r* + C (x) ≡ h (x)

donde C (x) refleja los costes o la prima de riesgo que los extranjeros deben pagar para invertir en el país.

Si se trata de un país pequeño con movilidad de capitales y sustituibilidad entre activos perfecta, h'(x) debería ser cero. Pero si una de estas condiciones falla, entonces h'(x) debería ser estrictamente positivo. En cualquier caso, el signo de dr/dt es el mismo que el de h' (x).

  —276→  

La política impositiva óptima del país se puede calcular como aquel tipo impositivo que maximice el consumo interior, donde

c = [1 + (1 - t) r] s + f (s + x, t r s) - r (s + x)

Por tanto, la condición de primer orden será

Entonces, si dr/dt > 0,

f2 (1 + x, g)	> 1 si x > 0
	< 1 si x < 0

Está claro que esta situación no es eficiente, ya que trasladando gasto público desde el país exportador de capital al importador, la producción mundial aumentaría.

En esta sección nos preguntaremos si el principio de residencia es un equilibrio de Nash cuando los gobiernos pueden escoger libremente la estructura impositiva.

Regresemos al caso inicial (A1) y supongamos que todos los países están utilizando el principio de residencia. En ese caso, para un país importador de capital:

r = r*

c = [1 + (1 - t) r] s + f (s + x) - r (s + x)

g = t r s

El tipo impositivo óptimo elegido habrá sido tal que

u, (c) = v, (g)

Supongamos que dicho país considera fijar un impuesto positivo para las inversiones extranjeras y, por tanto, desviarse del principio de residencia. El volumen de entradas de capitales será tal que:

h (x) = (1 - tNR) r = (1 - tNR) f' (s + x)

  —277→  

donde h (x) está definida en A3.

Diferenciando totalmente este sistema de ecuaciones y evaluando en tNR = 0

Podemos calcular ahora el cambio en la utilidad del consumidor representativo causado por la introducción de dicho impuesto:

Puede observarse que si x = 0 o si h' = 0 los países no tienen incentivos a desviarse del principio de residencia, pero si x, h' > 0 entonces los gobiernos tenderán a gravar a los no residentes, desviándose del principio de residencia.

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Capital mobility in Europe is already high and will increase in the near future, which is creating an incentive for going towards harmonization of taxation   —279→   on returns from capital across European countries. This paper analyzes the so-called «residence principle» as a guide for such harmonization. A theoretical model is used to show that this rule has welfare improving features but will not, in general, be adopted voluntarily by individual countries. As a result, cooperation on the adoption of harmonization will be required for its implementation.

Universidad del País Vasco

En la ponencia que se ha presentado los autores realizan una revisión excelente de las ventajas y problemas del principio de residencia (PR) como esquema de coordinación internacional de la imposición. Previamente, discuten la deseabilidad que tiene en general la coordinación internacional de la fiscalidad. Las conclusiones, ampliamente compartidas en la literatura, son que, en general, la cooperación es beneficiosa desde una perspectiva global y que, a pesar de ciertos problemas de implementación, la forma más sensata de coordinación sería que todos los países acordaran aplicar el PR y la consiguiente transmisión de información a que obliga este principio.

Aunque no estrictamente por todas las razones que se apuntan en el trabajo, comparto la idea de que la mejor forma de coordinación sería la aplicación del PR. Sin embargo, las ventajas de eficiencia del PR en relación a la armonización son mucho menos claras que lo que sugiere la ponencia. Al mismo tiempo, el PR presenta ventajas de equidad que convendría haber resaltado.

Por otro lado, el PR, cuando se aplica sin una armonización previa, presenta problemas de gestión importantes que no han sido señalados.

Finalmente, creo que no se ha puesto suficiente énfasis en el hecho de que en tanto una política de coordinación no dé lugar a una asignación superior en el sentido de Pareto a cualquier otra alternativa posible (esto es, una asignación con la que todos salen ganando en relación a otras alternativas), habrá un conflicto entre optimalidad individual y optimalidad global, que limitará el alcance de los acuerdos que se pueden lograr.

Los comentarios que siguen elaboran brevemente estas ideas y sugieren que la armonización, al menos de algunos elementos de la fiscalidad, no es una alternativa que se deba descartar tan radicalmente como se hace en la ponencia, y que puede jugar un papel importante como complemento o sustituto   —280→   de una aplicación imperfecta del PR. En cierta medida, hay un «trade-off» entre transmisión de información y armonización.

En el trabajo se señala que en general la coordinación fiscal entre gobiernos es deseable. Esto, sin embargo, no puede estar más en conflicto con la práctica habitual en la CE, donde es complicado lograr incluso los acuerdos más elementales. Obviamente, la explicación de este aparente conflicto es que aunque la cooperación produzca unas ganancias globales netas, en general no dará lugar a una asignación superior en el sentido de Pareto a la situación no cooperativa, a no ser que los países que ganan con la cooperación estén dispuestos a «compensar» mediante transferencias a los países a los que les hubiera sido más rentable una estrategia no cooperativa.

En la práctica, sin embargo, es difícil -sino imposible- que se implanten esquemas de coordinación que conlleven transferencias compensatorias, porque generalmente serán inaceptables desde el punto de vista distributivo. En la CE, por ejemplo, sería inaceptable que España o Irlanda tuvieran que compensar a, digamos, Luxemburgo para que este país aceptara entrar en un acuerdo de cooperación.

Por tanto, excluida la posibilidad de las transferencias compensatorias, el problema de los esquemas de coordinación fiscal es que generalmente habrá un conflicto entre optimalidad global y optimalidad individual y, consecuentemente, habrá países que carecerán de incentivos para coordinarse. Más aún, dado que existen múltiples acuerdos cooperativos posibles, diferentes países preferirán acuerdos diferentes (porque cada acuerdo genera una distribución de ganancias diferente) y por tanto, se producirán tensiones incluso entre los países que quieren cooperar.

Esto no significa, obviamente, que no se pueda establecer ningún acuerdo cooperativo en materia fiscal en la práctica. Por un lado, los acuerdos abarcan campos más amplios que los estrictamente fiscales. Por otro, en el caso de la CE, existe un elemento de voluntad política que puede inducir a algunos gobiernos a aceptar algunas pérdidas. Estos elementos pueden favorecer una cierta cooperación, pero en cualquier caso es claro que, en tanto los acuerdos cooperativos requieran la unanimidad de las partes afectadas, esta cooperación deberá tener un alcance limitado, y restringirse a algunos elementos muy básicos de la fiscalidad. En lo demás la estrategia competitiva propugnada por algunos países de la CE, al poder   —281→   implementarse unilateralmente, cuenta con muchos elementos a su favor para imponerse.

Cuando los factores se pueden mover libremente entre países, el PR garantiza la autonomía fiscal de los países. Esto es, los gobiernos pueden determinar independientemente su nivel de ingresos y obtener estos ingresos de la forma que consideren más justa (y esta concepción de justicia tributaria puede diferir de forma considerable entre países) sin temor a que esto les ocasione una pérdida importante de bases imponibles.

Bajo ciertas condiciones especificadas en la ponencia, el PR conduce además a una asignación eficiente del capital entre países y a una provisión eficiente del gasto público dentro de cada país (debido, fundamentalmente, a que cada país puede establecer libremente su nivel de ingresos). En esto es preferible, según los autores, a la armonización, porque si bien está garantizada la asignación eficiente del capital al limitar los niveles de ingresos de los países, no permite alcanzar una provisión eficiente del gasto.

Sobre estos argumentos caben varias precisiones:

a) La armonización sólo tiene sentido para el caso de los factores móviles. Por tanto, incluso armonizando la fiscalidad sobre los factores móviles, los gobiernos podrían determinar independientemente su nivel de ingresos simplemente ajustando su fiscalidad sobre los factores inmóviles (el trabajo, por ejemplo), o sobre el consumo. El resultado será una asignación eficiente incluso a pesar de haber armonizado la imposición sobre el capital.

Obviamente, se puede argumentar que hacer recaer el peso de la fiscalidad sobre quienes no pueden eludirla no es justo. Pero en este caso deberíamos admitir que la ventaja del PR (aplicado a los factores móviles) está más en el lado d e la equidad que en el de la eficiencia.

b) Introducir factores inmóviles en el modelo (o incluso permitir transferencias entre gobiernos) compatibilizaría armonización y eficiencia. Entonces no se podría afirmar que por razones de eficiencia el PR es preferible a la armonización (las asignaciones en ambos casos serían diferentes, pero ambas eficientes).

Esto sin embargo no es demasiado importante porque en realidad ni la armonización ni el PR conducen a la eficiencia. Es un hecho bien establecido que, ni siquiera en economías cerradas la imposición sobre el capital, es eficiente. Difícilmente podemos argumentar entonces que será eficiente en economías abiertas.

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Si la imposición sobre el capital es esencialmente distorsionante, entonces lo que se necesita para analizarla son modelos que reflejen este hecho (modelos de «second best») y no modelos como el utilizado por los autores. Como señala la misma ponencia, en los modelos de «second best», no es posible hacer proposiciones generales sobre qué esquema de coordinación (armonización o PR) es más eficiente.

c) Incluso si el PR fuera más eficiente, como ya se ha señalado, en ausencia de transferencias compensatorias no produciría asignaciones superiores en el sentido de Pareto ni a la armonización ni a la no cooperación. Por ello es natural que no todos los países estén a favor del PR.

d) Incluso si todos los países estuvieran dispuestos a colaborar y aplicar el PR, surgirían problemas importantes de gestión.

Por un lado no todos los países tienen la misma capacidad para controlar fiscalmente la renta generada dentro de su propio país. Por otro lado está el problema de que, en ausencia de algún tipo de armonización previa, algunos países se verían obligados a controlar formas de renta de los no residentes que, en base a sus provisiones fiscales, no tienen que controlar para sus residentes. Este sería el caso, por ejemplo, si el país A no gravara ciertos tipos de ganancias del capital que el país B sí grava. Es poco probable que A acepte establecer mecanismos específicos de control sólo porque el país B los necesita.

En ausencia de transferencias compensatorias, de hecho inviables en la práctica, generalmente no existen acuerdos cooperativos que sean superiores en el sentido de Pareto a los restantes acuerdos cooperativos, o incluso a la no cooperación, El que los países de la CE estén proponiendo estrategias de coordinación fiscal diferentes es simplemente reflejo de esto. En la práctica el tipo de acuerdos cooperativos que se puedan alcanzar dependerá en cierta medida de la voluntad política y generalmente tendrán un alcance limitado. El PR adolece de este problema común a los esquemas de coordinación de no dar lugar a asignaciones superiores en el sentido de Pareto a otras alternativas.

Por otro lado, sus ventajas de eficiencia en relación a la armonización son discutibles, y es fácil pensar en contextos en los que la armonización de la fiscalidad del capital es preferible por razones de eficiencia. El PR, sin embargo, tiene ventajas de equidad en la medida en que permite que cada país dé a las rentas de capital el tratamiento fiscal que considere más justo.

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Además, en ausencia de una armonización previa, la aplicación del principio de residencia puede crear problemas de gestión, especialmente a aquellos países con una fiscalidad de las rentas del capital más permisiva.

Buena parte de los problemas del PR se deben no tanto a que este principio obliga a no gravar las rentas de los no residentes, como a que obliga a transmitir a otros países información sobre las rentas de los no-residentes. De hecho, muchos países nunca han tenido gran interés en controlar las rentas del capital de sus no residentes.

Por todo lo anterior creo que la armonización de al menos algunos elementos esenciales de la fiscalidad sobre el capital no es una medida que se deba descartar con la radicalidad que se hace en la ponencia. La armonización puede aplicarse como complemento (si todos los países aceptaran no gravar la renta de sus no residentes) o como sustituto del PR. En el primero de los casos sería un sustituto útil de la información no transmitida por los países.

Ministerio de Economía y Hacienda

El trabajo de Philippe Bacchetta y Ramón Caminal tiene, en mi opinión, dos grandes cualidades: oportunidad y afán práctico.

Es satisfactorio constatar cómo España cuenta con un amplio conjunto de economistas capaces de responder con aportaciones originales y reflexivas a los nuevos problemas planteados. Este trabajo es ejemplo de ello.

Por otra parte, sus autores no sólo han dado muestra de su sentido de la oportunidad al abordar en estos momentos el estudio de la fiscalidad sobre el capital, sino que han sido capaces de ofrecernos una reflexión profunda al servicio de un objetivo concreto y práctico: determinar si es deseable la coordinación internacional de la imposición sobre el capital.

El trabajo en cuestión consta de un texto principal, que gira en torno al análisis del principio de residencia en la imposición, y un apéndice que, a la manera de las obras de Hicks, recoge un modelo formal y apoya al texto principal. Quienes lo lean se percatarán de que este trabajo, que comienza con una pregunta, tiene la virtud de dar pie a otras muchas preguntas y cuestiones. Recojo a continuación algunas de estas cuestiones que me ha suscitado la lectura del texto, agrupadas en dos partes: las referidas al análisis del principio de residencia y otras referentes al problema general de la   —284→   fiscalidad en el nuevo contexto económico e institucional que se perfila para la Europa de fin de siglo.

1. Dentro de un esquema ortodoxo se parte de una situación en la que la imposición, según el principio de residencia, genera una asignación eficiente de recursos para, más tarde, relajar algunos de los supuestos bajo los que se ha obtenido el resultado de eficiencia. No dejan de llamar la atención en esta primera parte del análisis los supuestos extraordinariamente restrictivos impuestos por los autores para obtener un equilibrio de Nash que dé lugar a una asignación eficiente bajo el principio de residencia. Lo extremado de los supuestos hace que el resultado obtenido resulte, en cierto modo, trivial. Los mismos autores afirman que tales condiciones son suficientes, pero no necesarias. Queda, pues, pendiente el trabajo de determinar las condiciones necesarias para la eficiencia del principio de residencia; trabajo éste que aportaría información incomparablemente más útil que la de las condiciones suficientes.

2. Como reconocen los autores, el grado de movilidad de los ahorradores constituye un factor crucial para la aplicación del principio de residencia en la imposición. A este respecto, dos comentarios:

a) En los Estados Unidos coexisten diversos sistemas de imposición indirecta, más la imposición sobre la renta es común y federal. Por su parte, la Comunidad Europea se enfrenta a un problema, todavía no resuelto, de integración de sus políticas impositivas, sociales y de distribución de la renta. Pues, como observó en su momento Buchanan (1950), son las políticas de redistribución de la renta las que dan pie a los incentivos más fuertes a la emigración fiscal. De ahí la conveniencia de centralizar la función redistributiva de la política fiscal.

b) Los autores se hacen eco de una propuesta de H. W. Sinn acerca de un «principio de nacionalidad», como medio de hacer compatible los fundamentos del principio de residencia con la libre movilidad de las personas. El principio de nacionalidad requiere para ser efectivo restringir los cambios de nacionalidad. Creo que, con independencia del imperativo intelectual de explorar todas las posibilidades existentes, los economistas debiéramos valorar también las implicaciones sociales y políticas de nuestras propuestas. Del «principio de nacionalidad» cabe decir, cuando menos, que es manifiestamente incompatible con los principios de integración europea.

3. El estudio de los efectos del rendimiento del capital sobre el ahorro es un mundo en sí mismo. La intuición de que el efecto del rendimiento   —285→   del capital sobre el volumen de ahorro es pequeño en la práctica debiera ser corroborada para España por estudios de carácter empírico. Algunos de los trabajos presentados en este Simposio aportan información interesante a este respecto.

En cuanto al resultado obtenido en el trabajo, de que en economías abiertas los gobiernos tenderán a fijar tipos impositivos demasiado bajos, no estoy seguro de que pueda ser considerado como una proposición general, sino más bien como un a consecuencia de la estructura del modelo. Si, por ejemplo, el Gobierno fijase los tipos en función de un nivel dado de recaudación que constituyese un objetivo de política económica, la tendencia podría ser la de fijar tipos impositivos excesivamente altos.

4. En mi opinión, la presencia de bienes públicos en la función de producción tiene una importancia, a la hora de valorar la estrategia fiscal en un entorno competitivo con movilidad de factores, que trasciende claramente el tratamiento que se ha dado a este tema en el trabajo que comentamos. De hecho, en este contexto, el principio territorial adquiere un mayor interés. El Estado podrá gravar el capital en la medida en que sea capaz de ofrecer simultáneamente un conjunto de bienes públicos presentes en la función de producción. Explorar la influencia de las políticas públicas como determinantes de la localización de la actividad productiva es un campo que va a tener una importancia práctica creciente.

1. Con ser este un trabajo interesante y meritorio, creo que la conclusión de que «la asignación resultante de la toma de decisiones independientes bajo el sistema de residencia es bastante eficiente» resulta una generalización audaz de los resultados obtenidos a partir de un modelo con supuestos muy restrictivos.

2. Queda suficientemente constatado en el texto que, en general, el principio de residencia no será adoptado voluntariamente por los distintos países. Los motivos se presentan de forma extensa e inteligible en el trabajo comentado. Ahora bien, dudo que las formas de coordinación requeridas para la implantación efectiva del principio de residencia puedan llegar a ponerse en práctica en el futuro inmediato, ni en el marco de la OCDE ni, por supuesto, a nivel mundial.

3. ¿Es inevitable, pues, vaticinar la perspectiva de la «guerra fiscal» hacia el tipo cero sobre el capital, la implantación de sistemas fiscales regresivos y de   —286→   unas dificultades crecientes para financiar el gasto público? Afortunadamente, la realidad es más compleja que nuestros modelos y es improbable que la situación degenere hasta límites extremos. Consideremos, a este respecto, dos últimos puntos: el significado de la liberalización de los movimientos de capital prevista en el contexto de la unificación monetaria europea y el papel de la imposición como instrumento de financiación de la oferta de bienes públicos.

4. La perspectiva de una próxima liberalización de los movimientos de capital ha suscitado un renovado interés por la imposición sobre el ahorro y los efectos que sobre ésta pueda tener la libre movilidad del capital. El trabajo que comentamos es una buena muestra de este interés. Sin embargo, a veces me pregunto cuán importante va a ser en la práctica el impacto de las medidas liberalizadoras a adoptar o, por decirlo de otra forma, en qué medida son realmente efectivos hoy en día los controles administrativos sobre los movimientos de capital, aplicados en economías abiertas y fuertemente integradas en los circuitos comerciales y financieros internacionales. Algunos resultados que obtuve sobre las prácticas de esterilización monetaria en el Sistema Monetario Europeo no parecían arrojar diferencias relevantes entre países con libre movilidad del capital como Holanda y otros países con controles administrativos, como Francia o Bélgica (Gasós y Maennig, 1987). De hecho, la reciente liberalización de los movimientos de capital en Italia y Francia no ha dado lugar a la hecatombe monetario-financiera que algunos habían anticipado, ni tenemos constancia de un aumento sustancial de la evasión fiscal.

5. Por último, quisiera apuntar lo que a mi entender es la principal limitación de los enfoques de imposición óptima, como el del trabajo que ahora comentamos: el dejar al margen la actividad del Estado como proveedor de bienes públicos. El impuesto debe ser entendido y programado como instrumento de financiación del gasto público. Y, dado que el gasto público está presente en la función de producción de las empresas y en la función de utilidad de las personas, el Estado más favorecido en el proceso de competencia fiscal no será aquel que baje más sus tipos, sino el que con un nivel de presión fiscal dado, sea capaz de ofrecer un mejor conjunto de servicios públicos. Creo que esta perspectiva integrada, que contempla simultáneamente los problemas de la imposición y del gasto público, es una línea de trabajo que habrá de aportarnos resultados de interés en el futuro.

Buchanan, J. M. (1950): «Federalism and fiscal equity». American Economic Review, 40.

Gasós, P. y Maennig, W. (1987): «Sterilization policies in EMS countries», Economics Letters, 85.

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Samuel Bentolila sugiere que, al igual que los consumidores suelen preferir los productos nacionales a los extranjeros, los gobiernos también pueden tener razones para preferir las empresas nacionales sobre las extranjeras y diferenciar, por tal motivo, su tratamiento fiscal, desviándose del principio de residencia. Una razón para ello es que las empresas extranjeras tienden a localizar tradicionalmente sus actividades más nobles (alta dirección, I + D, etc.) en suelo extranjero, «exportando» tan sólo las actividades de ensamblaje.

Juan Pérez-Campanero pregunta si la existencia del riesgo de cambio, como uno de los factores que los ahorradores tienen en consideración a la hora de situar sus capitales internacionalmente, podría afectar las conclusiones del artículo en relación a la validez del principio de residencia.

José Viñals, en alusión a la paradoja aludida por Pablo Gasós en sus comentarios, sugiere que la ausencia de movimientos importantes de capitales en la Comunidad Europea tras el establecimiento de la plena movilidad de capitales se ha debido, en buena parte, a la más intensa coordinación entre los tipos de interés nacionales. Por tanto, es paradójico que la mayor movilidad no haya venido acompañada de mayores movimientos de capitales.

En sus respuestas, Philippe Bacchetta y Ramón Caminal se muestran, en líneas generales, de acuerdo con los comentarios hechos por Pablo Gasós e Ignacio Zubiri. Los autores reconocen que, su artículo, más que elaborar un enfoque teórico sofisticado de la fiscalidad, lo que hace es basarse en el modelo más sencillo posible que permita ordenarlas ideas expuestas. Asimismo, por lo que se refiere al carácter general de sus conclusiones, los autores afirman que no han pretendido hacer una defensa a ultranza del principio de residencia, sino, más bien, ilustran las importantes limitaciones prácticas que tiene la aplicación del principio teóricamente más deseable. Concretamente, Bacchetta y Caminal recalcan que esta aplicación conlleva fuertes exigencias en términos de coordinación y que no está exenta de dificultades políticas, ya que algunos países podrían verse negativamente afectados.

Por lo que se refiere a otros comentarios vertidos, los autores reconocen la importancia de que, aunque la elasticidad de ahorro al tipo de interés no parece ser elevada en la práctica, quizá sí lo sea en un futuro próximo en la Comunidad Europea, como consecuencia de la plena liberalización de los capitales y de la integración financiera entre los países miembros. En relación a las consecuencias de la introducción del gasto público como factor condicionante de la productividad del capital, Caminal indica que ello moderaría   —288→   los efectos desfavorables del principio de territorialidad. En tal caso, la solución más adecuada sería, probablemente, reformar la fiscalidad con objeto de combinar elementos tanto del principio de residencia como del principio de territorialidad.

En relación a los efectos de la evasión fiscal en las conclusiones de su artículo, Caminal señala que la deseabilidad de proceder al intercambio de información internacional en materia fiscal no desaparece cuando hay evasión. La única condición que, en dicho caso, se precisa es que los gobiernos tengan más y mejor información sobre la evasión fiscal de sus ciudadanos que de los ciudadanos extranjeros; lo que, por otra parte, parece razonable.

Finalmente, tras admitir las dificultades que plantea modelizar formalmente la preferencia de los gobiernos por las empresas nacionales, Bacchetta hace notar que la introducción del riesgo de cambio como factor en la forma de decisiones de los ahorradores podría condicionar los resultados del artículo. En particular, el riesgo cambiario llevaría a una cierta diferenciación entre los tipos reales de interés de los distintos países. De este modo, los gobiernos podrían tener un margen de autonomía superior en el manejo de sus políticas impositivas y mejores incentivos para gravar el capital extranjero.