Visor de obras.

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Universidad Complutense de Madrid

El debate acerca del tratamiento fiscal de los rendimientos del ahorro se ha intensificado extraordinariamente desde que se iniciara el proceso de reforma del impuesto personal sobre la renta. La discusión ha girado en torno a dos interrogantes de referencia: ¿Cuál ha sido el papel de los incrementos de la presión fiscal directa en la caída de la tasa de ahorro privado en el trienio 1986-1989? ¿Cómo incide la fiscalidad en la estructura del ahorro familiar por colocaciones alternativas?

El objeto del presente trabajo es ofrecer una panorámica esencialmente descriptiva que integre los principales elementos de la discusión en torno a la no neutralidad del sistema fiscal con respecto a las decisiones de ahorros. La exposición comienza con un recuento de los tratamientos especiales que las principales materializaciones del ahorro familiar reciben en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) vigente (Sección 2). A continuación, el trabajo trata de identificar los factores que condicionarán las decisiones de localización del ahorro una vez desaparezcan las restricciones a la movilidad de capitales dentro del ámbito de la Comunidad Europea (CE) (Sección 3). Estas consideraciones están presentes tanto en el «Libro Blanco» como la ley de reforma, cuyas novedades (Sección 4) son valoradas a la luz de los objetivos explícitamente perseguidos (Sección 5). El trabajo concluye con unos breves comentarios finales (Sección 6).

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La fiscalidad incide sobre dos aspectos diferentes de la decisión de ahorro: en qué cuantía ahorrar en cada instante y en qué activos materializar el ahorro realizado. Si todas las alternativas de colocación del ahorro fuesen sustitutivas perfectas entre sí, cualquier diferenciación fiscal entre activos eliminaría la demanda de los más gravados, generando distorsiones y costes de eficiencia.

La limitada evidencia disponible sugiere que, pese a que la sustituibilidad no es perfecta, la fiscalidad que recae sobre las rentas del ahorro tiene efectos no despreciables sobre las decisiones de materialización del mismo en activos reales y financieros⁵¹. Por este motivo, el principio de neutralidad es una de las guías más generalmente aceptadas para orientar el diseño y la reforma de la fiscalidad del ahorro. Sólo si el sistema fiscal es irrelevante en la elección de instrumentos financieros cabe esperar que los fondos de ahorro se dirijan a las inversiones socialmente más rentables. Se trata no tanto de un criterio de optimalidad estricta, como de un principio de política tributaria cuyos méritos son su definición clara y su contribución a metas de eficiencia débil y de equidad. Dados los costes de eficiencia y de administración asociados a la falta de neutralidad, cualquier desviación de este criterio debería justificarse en términos de sustituibilidad entre activos, de factibilidad o de fallos del mercado⁵².

Es evidente que si la imposición sobre la renta es progresiva, un mismo rendimiento soportará impuestos nominales diferentes. Sólo eximiendo de tributación todos los rendimientos del ahorro obtendríamos neutralidad bajo un impuesto progresivo. Este criterio de neutralidad parece excesivamente restrictivo. Un concepto alternativo de neutralidad vendría referido a cada ahorrador. Así, la tributación del ahorro puede calificarse como neutral -en este sentido débil- si cada ahorrador es indiferente entre colocaciones alternativas una vez pagados los impuestos correspondientes.

Bajo esta perspectiva, cuando se examina con cierto detalle el tratamiento fiscal que en España reciben hoy las principales colocaciones nacionales   —109→   del ahorro en el IRPF, resulta difícil encontrar dos clases de activos cuyos rendimientos se traten de igual forma. El origen de esta falta de neutralidad es múltiple. En unos casos se trata de problemas derivados de la factibilidad administrativa del gravamen, como ocurre con la no sujeción del rendimiento implícito de los bienes de consumo duradero o con la imputación arbitraria de una renta por la utilización de la vivienda propia. En otros supuestos, el motivo de la discriminación fiscal debe buscarse en la existencia -no siempre del todo justificada- de objetivos específicos de política económica. Estos objetivos son tanto de tipo económico (así, el alivio de las presiones demográficas sobre el sistema de seguridad social incentivando la creación de planes de pensiones privados, o la diversificación de riesgos a través de trato favorable concedido a la adquisición de participaciones de los fondos gestionados por instituciones de inversión colectiva) como de naturaleza no económica (por ejemplo, el acceso a la vivienda en propiedad).

Un tercer bloque de tratamientos especiales tiene su origen en el acarreo de disposiciones legales que, concebidas para cerrar vías de elusión fiscal, han traído consigo un régimen tributario extraordinariamente complejo y arbitrario, plagado de rigideces y cautelas. Sobre este particular deben mencionarse las leyes 14/1985, que regula el régimen fiscal de ciertos activos financieros (en especial, aquellos que se emiten al descuento o que ofrecen remuneración en especie), y 48/1985, de reforma parcial del IRPF, que modifica el tratamiento de las plusvalías y las minusvalías. En último término, aunque no en orden de importancia, deben mencionarse los objetivos de financiar ventajosamente el déficit público y facilitar la gestión de la política monetaria con la concesión de atractivos fiscales a ciertos tipos de deuda pública.

Las vías principales en las que estos tratamientos especiales se concretan en nuestro código impositivo son las siguientes:

a) Exclusión total o parcial de la base imponible, mediante mecanismos como la exención, la deducción en la base, la no sujeción o la inclusión de rendimientos artificialmente bajos.

b) Excepciones al deber de retener y sobre el tipo general de retención sobre los rendimientos de ciertas operaciones.

c) Excepciones al deber de información.

d) Diferimiento del pago de impuestos.

e) Corrección de valores monetarios por inflación.

f) Deducción en la cuota.

En un buen número de casos estas discriminaciones favorables de tipo fiscal se acumulan sobre un mismo activo.

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Esta superposición de tratamientos excepcionales en algunas colocaciones del ahorro hace difícil establecer una ordenación de tipos de activos de acuerdo con su grado de privilegio relativo. Para establecer el signo y el orden de magnitud de los incentivos al ahorro puede utilizarse el concepto de tipo marginal efectivo de gravamen, que se calcula como cociente entre la rentabilidad real neta de impuestos y la rentabilidad real bruta. El Cuadro 1 presenta una estimación de los tipos marginales efectivos que recaen sobre los activos empresariales, inmobiliarios y financieros más representativos, dada la legislación fiscal vigente en 1991. Los resultados contenidos en el cuadro denotan la existencia de una considerable dispersión de tipos marginales para los tres tipos de ahorrador considerados. Resulta llamativo que los individuos sujetos a tipo cero no constituyan una excepción. Ello es debido a la incidencia de impuestos directos distintos de IRPF (Impuesto sobre Bienes Inmuebles e Impuesto sobre Sociedades), así como a las retenciones a cuenta o definitivas y a la imposición implícita en el caso de los pagarés del Tesoro. La vivienda propia financiada a crédito es el activo mejor tratado en el caso de sujetos pasivos con rentas medias y altas. En general, puede afirmarse que el ahorro materializado en activos empresariales recibe un trato sustancialmente más favorable que el ahorro financiero. Puede destacarse, finalmente, la gran diversidad de trato que reciben los activos financieros considerados. Dejando a un lado la situación atípica de los perceptores de rentas con tipos marginales muy reducidos, los activos más penalizados con respecto a los depósitos son los activos financieros con retención en origen (AFROS), los pagarés del Tesoro y las acciones que pagan dividendos. En el otro extremo, obligaciones bonificadas, planes de pensiones, seguros de jubilación y fondos de inversión permiten apreciables reducciones de la carga impositiva.

Aunque por el momento se carece de evidencia directa sobre el impacto de la fiscalidad sobre la composición del ahorro familiar, los reajustes de cartera que han seguido a modificaciones del régimen fiscal de los activos financieros pueden ofrecer una indicación indirecta al respecto. En este sentido, la consideración vigente hasta 1985 de los rendimientos implícitos del capital como plusvalías, la falta de uniformidad en las obligaciones de información fiscal y la escasa capacidad disuasoria del régimen de sanciones parecen haber jugado un papel decisivo en la aparición y consolidación de productos que ofrecían posibilidades de evasión y elusión. Ejemplos destacados son los pagarés de empresa y bancarios, las letras financieras, los depósitos remunerados en especie, los pagarés del Tesoro y las cesiones temporales de activos.

En 1985 se aprobaron normas que suponían el reforzamiento de la capacidad sancionadora de la administración y un notable cambio en el régimen

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	Rentabilidad nominal: 11% Inflación esperada: 3%			Rentabilidad nominal: 14% Inflación esperada: 6%
	Tipos marginales nominales			Tipos marginales nominales
	0	30	56	0	30	56
ACTIVOS EMPRESARIALES
· Contado:
Equipo industrial	5,0	17,6	54,8	6,2	23,1	64,1
Material de transporte	8,3	14,9	59,9	10,2	23,1	75,4
Edificios	2,7	27,6	60,4	3,4	29,5	62,6
· Crédito al 50%:
Equipo Industrial	3,6	-2,7	17,6	4,1	-2,6	17,1
Material de Transporte	6,9	-5,4	22,6	8,1	-2,6	28,4
Edificios	1,4	7,3	23,2	1,2	3,9	15,6
ACTIVOS INMOBILIARIOS
· Contado:
Vivienda propia	8,3	14,7	42,2	7,5	14,3	31,4
Vivienda arrendada	8,6	159,4	301,0	7,9	160,5	301,6
· Crédito al 50%:
Vivienda propia	8,3	-83,1	-140,5	7,5	-108,6	-198,0
Vivienda arrendada	8,6	61,5	118,3	7,9	37,6	71,9
ACTIVOS FINANCIEROS
Depósito	3,4	40,9	74,8	5,4	51,9	94,5
· Letra del Tesoro	0	35,3	65,9	0	43,1	80,5
· Pagaré de empresa	6,5	40,2	70,8	10,1	51,4	88,3
· Cuenta financiera	0	39,1	73,1	0	49,2	91,8
· Pagaré del Tesoro	68,7	68,7	68,7	106,2	106,2	106,2
· AFRO	114,1	114,1	114,5	116,5	116,5	116,5
· Obligación bonificada	0,2	9,5	43,4	0,3	11,9	54,5
Fondo de inversión (10 años)	1,4	23,7	43,0	1,7	25,1	43,3
· Plan de pensiones	0	-5,8	-4,3	0	-6,1	-4,8
· Seguro de jubilación	0	4,0	11,0	0	3,7	10,3
· Acciones
Dividendos	50,3	66,4	88,3	64,7	84,7	112,1
Plusvalías (10 años)	48,1	66,8	83,0	61,2	78,2	92,9

Fuente: Fonzález - Páramo (1991)

Nota: El tipo marginal efectivo sobre un activo i se define /en tanto por uno) como

donde rNB, es la rentabilidad nominal bruta para en ahorrador, p es la tasa de inflación actual y esperada y i intervienen factores como los tipos impositivo nominales de impuesto sobre la renta, la existencia o no de retenciones a cuenta (origen de la diferencia de fiscalidad entre pagarés de empresa y letras del Tesoro), el gravamen implícito o especial de ciertos activos (caso de los pagarés de Tesoro y los AFROS), las deducciones en la cuota (dividendos, adquisición de vivienda, etcétera), la posposición de obligaciones fiscales (fondos de inversión, fondos de pensiones, etcétera) y los incentivos a la inversión empresarial.

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fiscal de ciertas actividades financieras. La ley de activos financieros modifica la consideración fiscal de los activos emitidos al descuento o con cupón cero, que pasan a ser rendimientos ordinarios del capital, lo que viene a suponer la desaparición del privilegio de la no retención. Asimismo, esta ley extiende las obligaciones de retención e información a los rendimientos en especie y a todo tipo de rendimientos implícitos, con excepciones mínimas: los instrumentos de regulación monetaria con respecto a la retención, los activos financieros con retención en origen con respecto a la identificación del adquirente y los pagarés del Tesoro con relación a ambas obligaciones. Presumiblemente a consecuencia de todo ello, a lo largo de la segunda mitad de 1985 y durante 1986 se inicia un intenso proceso de reestructuración por instrumentos de los flujos financieros de las familias. Buena parte de los activos financieros fiscalmente opacos antes de la reforma -en especial los pagarés de empresa y bancarios- se transformaron en nuevos activos con posibilidad de opacidad, tanto reales (inmuebles, obras de arte, joyas, etcétera) como financieros. Entre estos, sobresalen los pagarés del Tesoro, los pagarés forales, los seguros de prima única y las cesiones de créditos. Los saldos de estos activos en poder de las familias crecen espectacularmente hasta alcanzar en 1989 un volumen aproximado de 6,6 billones de pesetas, cifra equivalente a un 30% de la riqueza financiera neta de las familias. Aunque los pagarés del Tesoro ya estaban consolidados como producto financiero en 1985, es llamativo notar que la riqueza financiera neta de las familias creció entre 1985 y 1989 precisamente en 6,6 billones de pesetas.

Tras las actuaciones emprendidas por la administración en 1989, tan solo retienen opacidad legal actualmente los pagarés del Tesoro, los pagarés forales y los activos financieros con retención en origen. Es indudable, no obstante, que los procesos de innovación financiera con motivación fiscal continúan y que algunos productos ya existentes sin opacidad pero con fiscalidad benigna están experimentando un inusitado desarrollo, como es el caso de las participaciones en fondos de inversión colectiva.

Estudios recientes acerca de la relación estadística entre ahorro e inversión nacionales en los países desarrollados han detectado una correlación decreciente en el tiempo entre ambas variables. Este controvertido resultado ha sido atribuido, entre otras causas, al aumento de la movilidad internacional   —113→   de capitales registrado en los últimos años⁵³. Si esta interpretación fuese fundada y los movimientos de capitales entre países respondiesen tan sólo a la rentabilidad esperada de las inversiones, una insuficiencia de ahorro nacional no debería suscitar inquietud, especialmente si los tipos de cambio son estables.

Este sería el escenario económico de referencia para España en los próximos años si no fuese por un hecho: los flujos internacionales de capitales -especialmente los de tipo financiero- son sensibles tanto a cambios en las expectativas, como ante la existencia de divergencias de tipo impositivo, que pueden actuar como factores de arbitraje. Tras el ingreso de la peseta en el Sistema Monetario Europeo en 1989 y la entrada en vigor de la Segunda directiva comunitaria sobre coordinación bancaria en 1990 (que liberaliza la prestación de servicios financieros, así como el establecimiento y la actuación de las entidades de crédito dentro del ámbito de la CE), a medida que los obstáculos a la movilidad de capitales vayan desapareciendo⁵⁴, es razonable esperar que los flujos de ahorro dentro de la Comunidad se vean crecientemente afectados por consideraciones de tipo fiscal.

Las disparidades existentes en el tratamiento de las rentas del ahorro entre los países comunitarios que el Cuadro 2 revela constituyen una restricción básica de la política tributaria practicable, especialmente si se considera que España es el país que con más severidad grava el ahorro en la CE⁵⁵. La diversidad fiscal española se concreta en los siguientes factores de arbitraje fiscal⁵⁶:

a) Retenciones. A diferencia de lo que sucede en buena parte de Europa, la extensión de la obligación de retener en España está muy generalizada. Así, Dinamarca, Alemania Federal, Grecia, Irlanda, Luxemburgo y Países Bajos no practican retenciones sobre intereses a sus residentes. Existen emisiones libres de retención con carácter excepcional en Reino Unido, Bélgica, Italia y España. Con respecto a los no residentes, sólo Italia, Portugal y España aplican retenciones de forma generalizada. El nivel de los porcentajes de retención ha evolucionado al alza en España hasta alcanzar el 25%, siguiendo una tendencia opuesta a la observada en el resto de la Comunidad, lo que sitúa a nuestro país en la zona alta de tipos.

b) Diferimiento. Desde la aprobación de la Ley 14/1985, las oportunidades de posponer el momento de tributación efectiva de ciertos rendimientos del ahorro se reducen drásticamente. Sólo las plusvalías no realizadas

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PAÍSES	Tipos marginales máximos		Intereses				Dividendos		Plusvalías
	Imp. sobre la Renta	Imp. sobre el Patrimonio	Exenciones Especiales	Retenciones Liberatorias	Tipos de retención57		Retención Resid.58	Atenuación de doble imposición	Tratamiento Especial59	Obligaciones de información
					Resid.	No Resid.
BÉLGICA	55	-	SÍ	SÍ (opción)	0/10	0	25	66	E	NO
DINAMARCA	56	1,2	SÍ	NO	0	0	30	33	ELP	SÍ
ALEMANIA	56	1,2	SÍ	NO	0	0	25	100	ELP	NO
GRECIA	50	-	SÍ (Total)	-	0	0	42/53	100	E	NO
ESPAÑA	56	2,0	NO	NO60	25	2561	25	19	IR	SÍ
FRANCIA	57	1,0	SÍ	SÍ62	15/35	0	0	69	TF/ME	SÍ
IRLANDA	56	-	SÍ	NO	0/32	0	0	61	ME	NO
ITALIA	50	-	SÍ	SÍ	12,5/30	12,5/30	10	100	ELP	NO
LUXEMBURGO	56	0,5	SÍ	NO	0	0	15	0	ELP	NO
PAÍSES BAJOS	60	0,8	SÍ	NO	0	0	25	0	ELP	SÍ
PORTUGAL	40	-	SÍ	NO	20/25	20/25	25	24	TF	NO
REINO UNIDO	40	-	SÍ	NO	0/25	0	0	62	ME	SÍ

FUENTES: Gros (1990); Gustavsson (1990); González-Páramo (1988); Román y Rozas (1989); y Roldán (1990).

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en títulos de renta variable y a las participaciones en instituciones de inversión colectiva mantienen su tratamiento fiscal anterior como variaciones patrimoniales con posibilidad de corrección por inflación y sin retenciones.

c) Tipos impositivos marginales. El tipo marginal máximo del IRPF se encuentra en la zona alta de tipos vigentes en los países comunitarios, a lo que se viene a sumar la existencia de una fuerte progresividad, que hace que el tipo marginal máximo del 56% se alcance para bases imponibles relativamente bajas, especialmente si se tiene en cuenta que la base imponible del IRPF es más amplia de lo que es norma general en otros países (ver Fuentes, 1990). Por otra parte, la imposición patrimonial es la más elevada de la CE. A ello se añade la inexistencia de fórmulas de ahorro total o parcialmente exentas, como son los ahorros «desfiscalizados» o las retenciones liberatorias aplicadas en otros países.

d) Dividendos. En contra de la tendencia seguida por buena parte de los países comunitarios, en España se ha acentuado el doble gravamen de los dividendos en los últimos años⁶³. La escasa integración de los impuestos sobre personas y sociedades podría abrir nuevas posibilidades de arbitraje financiero-fiscal.

e) Plusvalías. Desde la reforma parcial del IRPF de 1985, España es el país europeo que con mayor dureza grava las plusvalías: no existen regímenes de exención para pequeñas plusvalías o incrementos patrimoniales de largo plazo, se gravan a los tipos progresivos de la tarifa, no se permite en ningún caso la compensación de minusvalías con rendimientos ordinarios y la corrección monetaria de valores de adquisición es sistemáticamente inferior a la inflación realizada.

f) Información y control. En España, los deberes de información sobre los rendimientos del capital pagados son de una generalidad muy superior a lo que es la regla general en la CE⁶⁴: no existen obligaciones de información en Bélgica, Alemania Federal, Grecia, Italia, Irlanda, Luxemburgo y Portugal. A este control se superpone una extensión sin par del deber de retener y la existencia de un impuesto sobre el patrimonio cuyo objetivo básico es el de control, si bien su escasa generalidad y la cesión de este tributo a las Comunidades Autónomas no han favorecido su eficaz utilización con este fin. La imposición patrimonial en la CE es de una gran heterogeneidad. Si se consideran conjuntamente la diversidad de normas sobre secreto bancario y confidencialidad, así como la virtual inoperancia del intercambio de información sobre países, la oferta de «opacidad» será probablemente un factor competitivo   —116→   de primera magnitud en la captación de ahorro en el Mercado Único de capitales. El fracaso de las negociaciones comunitarias sobre retenciones e intercambio de información confirma de alguna forma esta expectativa.

¿Qué efectos cabría esperar de la liberalización plena de los movimientos de capital de no verificarse una convergencia apreciable en la fiscalidad del ahorro? En principio, si el criterio de residencia⁶⁵ se aplicase sin excepciones, el impacto de la liberalización no debería ser apreciablemente diferente del que se hubiera producido con sistemas fiscales idénticos. Sin embargo, esta hipótesis presupone la ausencia de elementos de territorialidad como son las retenciones en origen, los impuestos subyacentes, las oportunidades de diferimiento y las garantías de opacidad fiscal, escenario que no se da en ningún miembro de la CE. Cada país tiene incentivos de diferente tipo (asimetrías de información, movilidad imperfecta y créditos por impuestos pagados en el extranjero, entre otros) para desviarse del principio de residencia⁶⁶. Por este motivo, la liberalización afectará a unos países más que a otros.

Sin ánimo de exhaustividad, cabe conjeturar que los principales efectos asignativos que probablemente traería consigo una hipotética liberalización sin convergencia fiscal serían los siguientes:

a) Elevación de los tipos brutos de rendimiento de los activos actualmente más protegidos por los controles de capitales. Esta elevación sería mayor cuanto menor fuese el tamaño de las carteras gestionadas por instituciones exentas, menor fuera el grado de honestidad fiscal y mayor la elasticidad-interés de los potenciales evasores.

b) Reducción del rendimiento bruto de los productos utilizados para canalizar la evasión o la elusión fiscal.

c) Desplazamiento de actividades de intermediación financiera hacia países con bajos impuestos, dentro y fuera de la CE, con la finalidad de canalizar salidas de capital con retorno como inversiones de no residentes («round-tripping»).

d) Aparición de presiones en favor de la introducción de esquemas de elusión fiscal en países de altos impuestos (fondos de inversión, capitalización de intereses y dividendos, «ahorro popular», etcétera), erosionándose las bases imponibles con la intensificación de la competencia por la captación de ahorro doméstico y foráneo.

e) Asignación ineficiente de riesgos entre formas de financiación. Así, por ejemplo, la gravosa fiscalidad de los dividendos y un mayor acceso a los   —117→   mercados podría traer consigo un exceso de instrumentos de deuda en las carteras individuales.

La experiencia de otros países europeos indica que la liberalización no es un proceso de una sola etapa ni afecta por igual a todos los activos. El aplazamiento a enero de 1993 de la liberalización de las operaciones incluidas en la lista IV de la directiva de movimientos de capitales permite evitar la deslocalización de los activos potencialmente más móviles: cuentas bancarias, títulos del mercado monetario, préstamos a corto plazo y participaciones en fondos de inversión en activos del mercado monetario. Sin embargo, hay numerosos argumentos que abogan por el adelantamiento de las medidas unilaterales necesarias para eliminar el mayor número posible de factores de arbitraje fiscal. Los controles de capitales siempre se han sorteado de una u otra forma. La innovación financiera puede jugar un papel importante. En este sentido, los controles administrativos sobre movimientos de capital adoptados por países como Francia o Italia adolecen de limitaciones suficientemente serias como para poder confiar en su efectividad a falta de un intercambio fluido de información entre administraciones tributarias.

Por otra parte, existen otras normas ligadas al proceso de Unión Económica y Monetaria cuyo efecto sobre la localización territorial de fondos puede llegar a ser tan importante como la propia liberalización de los movimientos de capital. Este es el caso de las directivas que liberalizan la actuación de las instituciones financieras y la venta de participaciones en fondos de capitalización. Finalmente, aunque es cierto que el ahorrador medio deberá hacer frente a costes de transacción e información que limitarán el riesgo de deslocalización de sus fondos a corto plazo, el período de aprendizaje para patrimonios de tipo medio y alto y para el colectivo poseedor de activos fiscalmente opacos ha comenzado ya.

Aunque las distorsiones asociadas a la liberalización son las que están en el primer plano del debate, no cabe pasar por alto sus efectos distributivos y presupuestarios. Si se acepta que la renta es el mejor índice de capacidad económica, el impacto de la liberalización sobre la distribución de la renta será negativo, ya que la tributación efectiva de las rentas del capital disminuirá. La magnitud de este efecto será mayor cuanto más desigualmente distribuidas estén las rentas del ahorro, mayor sea la fiscalidad efectiva que recae sobre éste y menor sea el acceso de los pequeños ahorradores a las formas de colocación más privilegiadas fiscalmente. Si, por el contrario, se estima que el gasto es la medida adecuada de la capacidad de pago, esta valoración es más difícil de realizar sin traer a colación otras consideraciones, como, por ejemplo, el papel que juegan los impuestos sobre la propiedad y las transmisiones de riqueza.

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En el frente presupuestario, la liberalización probablemente traerá consigo una disminución del ahorro público en los países con altos impuestos. La recaudación impositiva directa caerá, al acumularse a las estrategias de evasión y elusión la concesión de incentivos al ahorro como medida defensiva frente a la competencia externa por la captación de capitales. Asimismo, salvo que se exima de tributación a los títulos y cuentas mediante las que el Tesoro pueda financiarse, los países de altos impuestos verán aumentar la carga de intereses de la deuda pública.

El proceso de reforma del IRPF ha dado lugar a la aparición de dos textos para debate: el «Libro Blanco» (junio de 1990) y la ley propiamente dicha. El «Libro Blanco» es un documento elaborado por el Ministerio de Economía no tanto para su discusión abierta, como para racionalizar y hacer explícita «una propuesta coherente y flexible [...], combinando criterios técnicos y políticos en las dosis que se han considerado necesarias». Se trata de un texto destinado al mercado político y no a su debate técnico. Ofrece, sin embargo, una exposición de motivos que puede ser útil para valorar las propuestas contenidas en la ley.

El «Libro Blanco» parte de una identificación de los elementos y los objetivos de la reforma. En lo tocante a las rentas del capital, estos últimos responden a los motivos de preocupación señalados en las secciones anteriores:

a) Reducir las distorsiones que penalizan el ahorro financiero frente al inmobiliario. Se adelanta, sin embargo, que la inercia de los incentivos y de los beneficios fiscales no permitirá avances espectaculares.

b) Preparar el sistema fiscal para la liberalización de 1993, mediante una doble estrategia «ofensiva» -orientada a atraer capital extranjero- y «defensiva» -destinada a evitar la «deslocalización»- del ahorro nacional, sin dejar de reconocer que sólo la exoneración de los rendimientos del capital puede evitar la huida del ahorro de los potenciales evasores.

c) Estimular el ahorro de las economías domésticas, fomentando el «ahorro popular», a fin de aumentar la tasa de ahorro nacional. Se pone de manifiesto, no obstante, cierto escepticismo acerca de la efectividad de estas medidas.

Aunque sería de un gran interés analizar en detalle las propuestas del «Libro Blanco» a la luz de estos objetivos, limitaciones de espacio impiden hacerlo. Tampoco parece interesante estudiar en profundidad las opciones por las   —119→   que la ley se decanta -en algún caso decidiéndose sorprendentemente por fórmulas criticadas y descartadas en el propio «Libro Blanco»-. Quizás sea más interesante partir de una glosa de los principales cambios propuestos, para proceder posteriormente a una valoración provisional de éstos atendiendo a los objetivos perseguidos.

Las principales novedades presentes en el articulado de la ley son las siguientes:

a) Inmuebles. Tras una larga discusión acerca de la posible supresión de beneficios fiscales, la ley mantiene la regulación anterior: imputación de una renta sobre el valor patrimonial, deducibilidad de intereses limitada a 800.000 pesetas por sujeto pasivo en declaración separada, exención de incrementos patrimoniales por reinversión (que se extiende al supuesto de las fórmulas tipo «hipoteca-pensión») y deducción del 15% de las cantidades invertidas.

b) Ahorro financiero. Los cambios propuestos son numerosos:

- Exención general (reducción en la base) de 25.000 pesetas de rendimientos netos positivos.

- Exención específica de los rendimientos procedentes del «ahorro popular», concepto que se determinará reglamentariamente, bajo condiciones sobre permanencia mínima, cuantía máxima e inversión anual máxima. Estos rendimientos no están sujetos a retención.

- Aumento a 750.000 pesetas del límite de la reducción de la base imponible por aportaciones a fondos de pensiones, compensado por la correspondiente eliminación de la deducción en la cuota existente con anterioridad.

- Reforzamiento de los incentivos de que gozan las participaciones en fondos y sociedades de inversión. Estos ven reducirse su tipo de gravamen en el impuesto sobre Sociedades del 13 al 1% a cambio de la eliminación de la deducción del 10% en la cuota del IRPF, medida que ha sido adelantada a 1991 por vía de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado.

- Supresión de la deducción de intereses como gastos necesarios para la obtención de rendimientos del capital mobiliario y la deducción por seguros de vida de capital diferido o mixto.

c) Plusvalías y minusvalías. Los cambios propuestos son de gran importancia. Las novedades básicas son:

- Exención de las plusvalías generadas en transmisiones onerosas de importe total anual inferior a 500.000 pesetas.

- Modificación de la cuantía de los incrementos computables. Se mantienen los criterios de cálculo de los incrementos salvo en lo tocante a la corrección monetaria de valores. Sin embargo, en la base imponible solo se   —120→   computará un porcentaje del incremento, que será decreciente en el tiempo (a partir de adquisiciones con antigüedad superior a dos años) hasta hacerse cero, y diferente según se trate de inmuebles, valores cotizados u otros elementos patrimoniales.

- Reforzamiento de las limitaciones a la compensación de rendimientos regulares e irregulares entre sí. Se elimina la diferenciación entre variaciones onerosas y lucrativas a efectos de su gravamen. Sin embargo, las variaciones pasan a clasificarse en regulares e irregulares según su plazo de generación sea inferior o superior a un año, respectivamente. Los primeros se compensan exclusivamente entre sí y, de ser negativo el saldo, con variaciones irregulares del período o de los 5 años siguientes. En general, las variaciones positivas no serán base de compensación para otros rendimientos irregulares o regulares negativos.

- Gravamen a tipos diferenciados. Las variaciones regulares se gravarán a los tipos de la tarifa. El componente irregular se someterá al tipo medio de la base regular, o al resultante de aplicar la tarifa al 50% de la base irregular si este fuera superior. Las variaciones generadas en actividades empresariales o profesionales se gravarán a un tipo máximo igual al del Impuesto sobre Sociedades.

d) Otras. Cabe citar, finalmente la introducción de un nuevo criterio de determinación del rendimiento gravable en el caso de activos financieros con rentabilidad variable, así como la no sujeción al impuesto de intereses y plusvalías mobiliarias percibidas por no residentes sin establecimiento permanente afincados en países comunitarios. Esta última medida ha sido adelantada a 1991 por vía del Real Decreto Ley 5/1990, de 20 de diciembre.

Someter a escrutinio una ley recién aprobada puede conducir a errores de apreciación si no se tienen en cuenta otras cuestiones igualmente básicas para el éxito de la reforma. El desarrollo reglamentario del texto legal, la explicación de sus motivos y objetivos al gran público, la administración encargada de aplicarla y el horizonte temporal de los cambios legislativos son aspectos de gran importancia en este análisis. De aquí que una valoración razonable deba aplazarse por algún tiempo.

Por fortuna, pese a todo, el «Libro Blanco» es lo suficientemente explícito acerca de las metas de la reforma como para permitir un bosquejo de valoración provisional tomando como referencia sus propios objetivos. Así   —121→   pues, con toda la prudencia que la situación aconseja, a continuación se avanzan unos breves comentarios.

La necesidad de mayores grados de neutralidad y sencillez en la tributación del ahorro ha sido uno de los grandes puntos de coincidencia en las discusiones que han precedido a la reforma. A este respecto, el contenido de la ley no permite hablar de avances nítidos en sí, por contra, de un posible retroceso. El grado de diferenciación fiscal entre la inversión en vivienda habitual financiada con hipoteca y la adquisición de los activos financieros actualmente más penalizados se mantiene. Ni la tímida propuesta de elevar el porcentaje de deducción por doble imposición de dividendos⁶⁷ ni la anunciada reducción del peso de los incentivos fiscales a la vivienda han tomado cuerpo en la ley. Tampoco se eliminan las deducciones incentivadoras de la cuota y se consolidan otras causas de distorsión y complejidad, cuando no se potencian. Dejando a un lado cuestiones marginales, el proyecto introduce tres novedades cuya contribución a la neutralidad puede ser puesta en duda: multiplicación de las exenciones, supresión de la deducción de intereses y modificación del régimen aplicable a las plusvalías.

Un impuesto que pretendiese ser neutral entre colocaciones del ahorro y favorecer al pequeño ahorrador debería contar con un mínimo exento aplicable al conjunto de rendimientos del ahorro, con independencia de su naturaleza: rendimientos implícitos, intereses, dividendos o plusvalías. Por contra, la ley opta por la creación de diferentes exenciones, que pueden actuar acumulativamente: exención general de rendimientos de capital mobiliario de 25.000 ptas, exención de los rendimientos de los «activos populares» y exención de plusvalías generadas por transmisiones onerosas de menos de 500.000 pesetas anuales. Sólo la exención general es coherente con el criterio de neutralidad fiscal, si bien entendido en sentido restrictivo, ya que sólo afecta a rendimientos y no a plusvalías. La exención de plusvalías, al margen de discriminar en favor de los activos con mayor rentabilidad por peseta de transmisión, causa un «error de salto» cuyo efecto previsible será el fraccionamiento de las enajenaciones, beneficiando a aquellos con más capacidad de adaptar sus realizaciones discrecionalmente⁶⁸. El sistema elegido para gravar el «ahorro popular», por su parte, introduce notables rigideces, además de atribuir a la autoridad un margen de discrecionalidad cuyo   —122→   alcance sólo se desvelará al aprobarse el reglamento del IRPF. Cuanto más reducida sea la cantidad de activos acogidos al sistema y menor el número de entidades cualificadas para emitirlos, más probable será que este incentivo se capitalice en unos menores rendimientos, en beneficio de los tomadores de los fondos acogidos⁶⁹.

Una de las cuestiones que atrajo mayor atención de la opinión pública antes de publicarse la ley fue la posible eliminación de la deducción de intereses de préstamos para vivienda. El «Libro Blanco», que en distintos pasajes justifica sus propuestas en el «excesivo teoricismo» de otras alternativas, trata en este punto de argumentar teóricamente, de modo poco convincente, que rendimiento gravable y gasto deducible son cuestiones no relacionadas⁷⁰. La supresión de la deducibilidad de intereses en el caso de los rendimientos del capital mobiliario ni siquiera es comentada en el «Libro Blanco». Al margen de los problemas de equidad derivados de la eliminación de la deducibilidad (nótese que puede implicar el gravamen de capacidades económicas inexistentes), esta medida introduce una nueva distorsión, al discriminar entre formas de financiación de una determinada inversión en activos mobiliarios. El endeudamiento pasa a estar penalizado fiscalmente.

Con respecto al tratamiento de las plusvalías, puede destacarse el hecho de que la opción de la ley había sido criticada y descartada en el «Libro Blanco». Por lo demás, el sistema propuesto tiene la misma complejidad que el vigente mientras no se simplifique el cálculo de los valores de adquisición. El reforzamiento de las limitaciones a la compensación de plusvalías y minusvalías tampoco puede valorarse positivamente desde otro frente que no sea el recaudatorio.

En el plano de la competitividad fiscal frente a los países comunitarios -segundo gran objetivo de la reforma- la valoración que cabe realizar es más positiva. En la vertiente «defensiva» de esa estrategia se engloban las exenciones concedidas a determinados rendimientos del ahorro financiero y a las plusvalías, así como la mejora de trato fiscal a las instituciones de inversión colectiva. La «ofensiva» para atraer ahorro comunitario viene encabezada por la no sujeción de intereses y plusvalías mobiliarios percibidos por no residentes sin establecimiento permanente afincados en la CE. Esta medida ha visto anticipada su entrada en vigor al primero de enero de 1991 por la vía de las medidas urgentes de prórroga de la legislación del IRPF.

Se mantienen, no obstante, otros obstáculos a la competitividad en la captación de ahorro, entre los que cabe destacar los tipos de la tarifa, el régimen   —123→   de los activos con rendimiento implícito y la extensión de los deberes de información. En lo tocante a retenciones, no existen compromisos concretos de reducción, si bien no es ésta materia legislativa.

El tratamiento fiscal de los rendimientos del ahorro familiar en España es de una acusada heterogeneidad. Esta situación no parece responder a un diseño coherente basado en criterios normativos de eficiencia y redistribución. Es más bien el resultado de la acumulación de factores como la factibilidad administrativa, el acarreo de disposiciones legales, las presiones recaudatorias y la utilización del sistema fiscal para alcanzar objetivos económicos y no económicos diversos. Aunque tan sólo existe evidencia indirecta de las distorsiones generadas por esta diferenciación fiscal, sus presumibles costes de bienestar justifican una defensa del principio de neutralidad.

España es el país comunitario que con más severidad grava el ahorro. Esta situación, sostenible hasta el presente gracias a la relativa efectividad de las restricciones a los movimientos de capital, deberá modificarse profundamente si se desea minimizar el riesgo de deslocalización del ahorro. Las actuaciones en este terreno no pueden posponerse por más tiempo. Las presiones creadas por medidas no fiscales incluidas en el programa para la creación del Mercado Interior, como la liberalización financiera o la convergencia cambiaria, se dejan ya sentir en el presente. Los problemas se complican por la existencia de fuertes incentivos para la deslocalización de patrimonios financieros fiscalmente opacos o sometidos a una elevada tributación. Confiar en que los costes de transacción o los controles administrativos de las salidas de capital actúen como barreras es una apuesta arriesgada.

El «Libro Blanco» y la Ley de reforma del IRPF reconocen en parte estos problemas, La respuesta a los mismos, sin embargo, no parece plenamente satisfactoria. En las medidas adoptadas late una idea: si España se convierte en un paraíso fiscal para los no residentes, las distorsiones generadas sobre la composición del ahorro (activos inmobiliarios frente a activos financieros, activos privilegiados frente a activos gravados con generalidad, activos domésticos frente a activos exteriores) tienen una importancia secundaria. De aquí que la no neutralidad en el tratamiento del ahorro interno se mantenga o incluso se agudice y que las medidas de estímulo al ahorro se dirijan precisamente a aquellos activos y agentes con menor propensión a la deslocalización.

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Esta visión de los problemas derivados de una fiscalidad del ahorro severa y heterogénea tropieza con numerosos obstáculos como para confiar en que sea una respuesta realista y duradera a las necesidades de reforma. En un contexto de integración económica como el presente, una diferenciación nítida en el estatuto fiscal de residentes y no residentes no es fácilmente sostenible sin costes tanto o más altos que los que se derivarían de una convergencia fiscal unilateral.

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Tax reform is a major current economic policy issue in Spain. Recently, the parliament has approved a reform of the personal income tax. One of the shortcomings of the existing tax is the treatment of capital income.

The purpose of this paper is to analyze the major defects of the system of capital income taxation in the light of the principle of neutrality. How does the tax system alter the choices among savings instruments? Are the proposed changes consistent with the constraints posed by the integration process in the EC?

The conclusions reached can be summarized in two points. First, the new law does not eliminate the main non-neutralities and it could give rise to new distortions. Second, the defensive measures adopted to reduce the risk of capital flight in the near future are positive but they could prove insufficient if administrative controls of capital movements do not work as the tax authorities seem to expect.