Visor de obras.

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Universidad de Valencia

Universidad Jaume I

Durante los últimos años las relaciones comerciales españolas con el exterior se han visto enmarcadas en el proceso de convergencia arancelaria negociado en el Tratado de Adhesión de nuestro país a la Comunidad Europea (CE).

Desde la perspectiva de la política comercial, el período transitorio en el que la estructura de protección exterior española se unifica con la comunitaria constituye, de hecho, la pérdida definitiva del instrumento arancelario como factor de discriminación frente a las importaciones procedentes de los restantes miembros de la CE. Al mismo tiempo, desaparece cualquier elemento diferencial entre nuestras barreras y las comunitarias respecto al resto del mundo.

Ahora bien, siendo importantes los cambios que, en términos de protección, se derivan para España de la entrada en vigor del Mercado Único, hay que apuntar dos razones que matizan los efectos económicos de los mismos.

Por un lado, la economía española había venido experimentando, desde principios de la década de los setenta, una reducción progresiva de los elevados niveles de protección arancelaria que la habían caracterizado, tanto en el período autárquico como en los años de expansión económica que inició el Plan de Estabilización de 1959. En este   —234→   lento camino hacia la liberalización comercial hay que destacar dos momentos en los que dicha apertura al exterior se acelera significativamente. En 1970, la firma del Acuerdo Preferencial supuso una importante disminución del arancel medio que gravaba las importaciones procedentes de los países comunitarios. Diez años más tarde, en 1980, se volvían a rebajar los aranceles, y con ello se llegaba al momento de la adhesión con una estructura protectora frente a la CE fuertemente disminuida. El primer apartado de este trabajo se encarga de argumentar todo lo anterior, ampliando el análisis a la evolución claramente descendente que han mostrado, también, las barreras de tipo arancelario que afectaban a países terceros. Se defiende pues lo limitado del impacto de un desarme que incidía sobre una protección ya relativamente baja.

Por otro lado, paralelamente a la liberalización auspiciada en las últimas décadas por las negociaciones multilaterales celebradas en el seno del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio) ha ido haciéndose más intensa la utilización de barreras no arancelarias (BNA) con fines de protección frente a la competencia de países extranjeros. En este sentido, España no ha sido una excepción y la aplicación de este tipo de barreras ha ido configurando, como en el resto de países industriales, una política de protección complementaria, cuando no sustitutiva, de la arancelaria. En el segundo apartado se aborda la cuantificación, para el caso español, de la incidencia de las BNA sobre los flujos de importación. A través de la selección e identificación de las barreras consideradas más relevantes y la posterior aplicación de los correspondientes índices nos intentamos aproximar al mejor conocimiento de la amplitud del fenómeno, así como a su caracterización sectorial y geográfica.

Para introducir la medición en términos de protección nominal, resulta conveniente argumentar sobre la adición de cargas que, complementariamente al propio arancel, configuran el margen real de protección. Como es bien conocido, y la propia experiencia de la economía española es ilustrativa al respecto, la proliferación de medidas fiscales con fines claramente proteccionistas puede alcanzar un peso apreciable respecto al propio arancel. Por ello, parece conveniente que para efectuar un análisis de la verdadera repercusión de tales barreras se defina   —235→   la protección nominal en sentido amplio, es decir, añadiendo a la arancelaria la que se deriva de la estructura impositiva vigente.

Esta precisión tiene una segunda vertiente cuando tratamos de indagar en la cuestión desde una perspectiva temporal amplia, por cuanto el ejercicio de 1986 comporta un cambio drástico, al simplificarse extraordinariamente la complejidad de las actuaciones de corte proteccionista que, como una prolongación del esquema autárquico, estuvieron vigentes hasta la incorporación de nuestra economía a la Comunidad Europea (CE). Según Cañada y Carmena (1989), a la altura de 1985 la estructura vigente se correspondía con lo recogido en el Cuadro l.

Parece del todo conveniente globalizar el conjunto de instrumentos protectores cuando el propio derecho arancelario sólo refleja en torno a la tercera parte de la recaudación y el Impuesto de Compensación de Gravámenes Interiores (ICGI) ha ido creciendo de forma proporcional a la reducción del propio arancel.

La información que aparece reflejada en el Cuadro 2 nos sitúa en la verdadera dimensión de la protección nominal en 1985, evidentemente con los matices metodológicos consustanciales al trabajo efectuado por los autores citados. Como se puede ver, en el conjunto de los productos industriales la dispersión es realmente significativa, entre el 54,51 % de las Bebidas y el 3,34 % de las Carnes y conservas. Obsérvese que sólo en el sector de Material eléctrico y Vehículos motores la protección puramente arancelaria rebasa al ICGI, lo que permite

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generalizar sectorialmente los comentarios anteriores. Para concluir estas referencias globales, resulta evidente que no se puede deducir un patrón claro en relación con la tipificación sectorial en función de las categorías de demanda habituales. Esta circunstancia resulta interesante para confrontar con la incidencia de la protección no arancelaria, tal como veremos con posterioridad.

Si atendemos a la protección según la procedencia de las importaciones, nos encontramos con una situación que resulta de interés para entender una parte del proceso vivido en la balanza comercial a partir de 1986. Nos referimos al hecho de que la protección total, e incluso la específicamente arancelaria, es mayor en relación con la CE que con los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y significativamente mayor que la que presenta el Resto (Alonso (1990)). Ahora bien, obsérvese al respecto que del conjunto de sectores recogidos, tan sólo en seis se produce tal circunstancia, mientras que en la mayoría de aquéllos la protección es claramente mayor en relación con el resto del mundo. Por tanto, hay un fuerte efecto composición derivado del patrón de comercio vigente con las diferentes áreas geográficas y del gran peso que adquieren las importaciones energéticas en el total.

En el Cuadro 3 se puede ahondar de forma apreciable en los comentarios efectuados, por cuanto se combina la procedencia geográfica de las importaciones con la clasificación de las mismas atendiendo a su consideración como bienes intermedios, de consumo o de capital. Por lo que concierne a los primeros, la protección sobre los flujos comunitarios más que duplica la que se impone al Resto y se sitúa en torno al 160 % de la reflejada por la OCDE. Más espectacular es, incluso, la distancia en el conjunto de los bienes de consumo, donde las importaciones de la CE alcanzan un 247 % y un 335 % respectivamente; más protección que las que tienen su origen en la OCDE o el Resto del mundo. La situación cambia drásticamente al observar los niveles de los bienes de capital, donde las tres áreas geográficas presentan similares tasas de protección nominal.

En cualquier caso, la significativamente menor protección que en términos globales corresponde a los bienes intermedios, constituye sin duda un poderoso factor explicativo para entender el comportamiento de los tres tipos de epígrafes en que se desagrega el Índice de Precios Industriales a lo largo de estos últimos años.

Llegados aquí, puede resultar de interés discutir el método de estimación, o con más propiedad, los supuestos adoptados para ir avanzando

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en el objetivo propuesto en el trabajo reseñado. Así, una primera cuestión se refiere a la obtención sectorializada de la recaudación aduanera, aspecto que comentaremos después, pero que según los autores introduce una divergencia del 28 % en el caso de los derechos arancelarios y de un 11 % en lo relativo a ICGI, es decir, divergencias suficientemente amplias como para deducir posibles desviaciones en el cálculo relativo a sectores concretos de una presumiblemente elevada dimensión cuantitativa.

En segundo lugar, la imputación sectorial obliga a buscar la correspondiente clasificación entre la información desagregada a nivel de posiciones del sector exterior y la presentación de los datos de producción y valor añadido, tal como la efectúa la Contabilidad Nacional, como soporte para la elaboración de Tablas Input-Output (TIO). Evidentemente, este tipo de problemas de agregación y conversión no son específicos de la presente investigación, pero es preciso señalarlos a la hora de interpretar unos datos cuya principal relevancia se refiere a la propia sectorialización.

En tercer lugar, dado que determinadas posiciones contemplaban aranceles específicos o mixtos en 1985, se introducen hipótesis de conversión en ad valorem, lo que de nuevo puede introducir sesgos de cierta relevancia en sectores concretos.

En cuarto y último lugar, el tratamiento comentado maneja la información a través de medias ponderadas, midiendo la protección nominal sobre el flujo importado. Por tanto, no podemos captar el grado en que aquélla está penalizando el tamaño del propio flujo.

En definitiva, aceptamos como porcentaje de protección un importe que es, a su vez, causa y efecto, lo que introduce una dificultad irresoluble, sobre la que resulta conveniente reflexionar no obstante en un ejercicio sobre los efectos de precios. Evidentemente, el desarrollo de funciones de importación con diferentes estructuras de protección arancelaria y no arancelaria puede constituir el esquema metodológico para avanzar en este sentido,

Sin ánimo de exhaustividad, pero sí de resaltar los aspectos más relevantes de la evolución de la protección hasta 1985, el cual hemos considerado eje temporal para articular la presentación del trabajo, hay que referirse al Acuerdo Preferencial de 1970 y al desarme unilateral de 1980. El Acuerdo Preferencial, tal como se recoge en Suárez et al. (1989), se puede calificar como claramente asimétrico, por cuanto las concesiones efectuadas por la Comunidad son superiores a las que concedió nuestro país, tanto en media como por el propio calendario contemplado.   —240→   En 1980, España acordó una rebaja arancelaria frente a la CE del orden de un 13 %, lo que posiblemente está relacionado con la interpretación que acabamos de reflejar de los efectos del Acuerdo Preferencial, y dicha rebaja se mantuvo hasta el Tratado de Adhesión.

Si consideramos conjuntamente estos dos hechos y recordamos la comparativamente alta protección nominal que presentan las importaciones provenientes de la CE, hay que convenir que la estructura inter e intrasectorial de estas importaciones se corresponde con tipos impositivos altos, más que compensando los derechos arancelarios.

El resultado, pues, es que en el momento de la incorporación a la Comunidad, España presentaba altos niveles de protección nominal, particularmente respecto de ésta, y con una compleja estructura impositiva que suplía las reducciones arancelarias. En algunos sectores la diferencia de protección nominal era verdaderamente significativa, lo que resulta muy ilustrativo de algunas dinámicas concretas. Véase al respecto Del Saz (1991), donde se describe la situación específica del sector de fertilizantes, cuya protección nominal en 1986 se situaba en el doble que la mantenida por el Arancel Aduanero Común (AAC).

Como señalábamos al principio de este apartado, el ingreso de nuestra economía en la Comunidad constituye un cambio drástico. Recordando los aspectos sustanciales del sistema de transición previsto, hay que incidir en el ritmo del desarme, el cual concluye el 1 de enero de 1993, con la última reducción del 10 %.

El mismo ritmo inherente al desarme se aplica a la adopción por parte de España del AAC, aproximando de forma escalonada por fracciones anuales la diferencia entre los derechos. Por tanto, a partir de la fecha anteriormente citada, es decir, el 1 de enero de 1993, la adopción del arancel comunitario es plena, independientemente de los contingentes y excepciones que han originado y originan intensas presiones y negociaciones a lo largo de todo este periodo.

Conocer la evolución sectorializada a partir de 1986 es una cuestión prácticamente inabordable, por cuanto resulta imposible acceder a los datos desagregados de la recaudación, dado que la Dirección General de Aduanas (DGA) ofrece tan sólo el dato global. Es necesario resaltar lo incomprensibles que resultan tantas veces las deficiencias estadísticas, cuando como en este caso, alterar el procedimiento de recogida de información sería suficiente para acceder a la aludida desagregación.

Evidentemente, en el marco del presente trabajo no se ha dispuesto de los medios para abordar semejante sectorialización, punto que   —241→   tampoco figuraba entre los objetivos. Únicamente en el contexto de elaboración de las TIO se acomete el esfuerzo institucional que permite disponer de los impuestos ligados a la importación debidamente clasificados. Tal proceso comporta la definición de niveles de recaudación teórica matizados por el conocimiento de la estructura vigente a nivel de productos importados, es decir, descendiendo a nivel de posición en la clasificación arancelaria. Adicionalmente, la metodología SEC otorga un tratamiento al Impuesto sobre el Valor añadido (IVA) significativamente distinto del anterior esquema, lo que introduce dificultades suplementarias.

Por tanto, la imposibilidad de definir exógenamente el vector relativo a los impuestos indirectos ligados a la importación nos impide a su vez utilizar la metodología Input-Output (IO) para efectuar un ejercicio en términos de modificaciones de precios. En efecto, a través de convergencia matricial e incorporando los vectores de valor añadido y demanda final a partir de los datos suministrados por la Contabilidad Nacional, podríamos haber trabajado con el sistema de precios.

Por tanto, mientras no se disponga de TIO españolas referidas a ejercicios próximos al final del periodo transitorio, la única opción posible es analizar la evolución agregada de la recaudación arancelaria y ponerla en relación con la valoración de importaciones, aproximando de este modo la protección nominal.

Desde esta perspectiva, hemos procedido a confeccionar el Cuadro 4, en el que se recoge la evolución desagregada de los diferentes epígrafes que integran la protección nominal, así como algunos ratios que consideramos pueden clarificar la incidencia real de la cuestión. Evidentemente, se trata de una mera aproximación, por cuanto además de la provisionalidad del dato de 1991, no siempre ha sido posible disponer de la información con el grado de detalle deseable, constituyendo en todo caso la aportación más reseñable de esta sección respecto a la literatura citada. En efecto, junto a la desagregación sectorial contemplada en los cuadros precedentes, el esfuerzo por evaluar en términos globales la evolución de la protección nominal hasta la práctica conclusión del periodo transitorio, constituía un objetivo intrínseco al presente trabajo.

En cualquier caso, obsérvese que el conjunto de lo recaudado por razones proteccionistas ha descendido a lo largo del periodo reflejado un 47,6 %, al relacionarlo con las importaciones cif (coste y flete) totales. Ahora bien, si procedemos a comparar exclusivamente con las importaciones no energéticas, lo cual resulta particularmente adecuado,

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tanto por el volumen de las mismas como por el tratamiento arancelario que reciben, el resultado es ciertamente contundente, dado que la relación se ha dividido por algo más de 2,5, concluyendo con un porcentaje de protección nominal sensiblemente inferior al 4 %.

Aun a riesgo de resultar un tanto osado el planteamiento, por las simplificaciones metodológicas que encierra, nos ha parecido interesante profundizar en este aspecto a través de relacionar lo recaudado en concepto de Arancel Aduanero Común con las importaciones no comunitarias y los derechos arancelarios con las provenientes de la CE. Los resultados son perfectamente lógicos en el caso de (2/9) y nos plantea con toda rotundidad el agotamiento de la protección nominal.

Más sorprendente es el resultado obtenido en (1/10), el cual introduce una protección nominal apreciable baja en relación al Resto del Mundo y además creciente, lo que hasta cierto punto puede resultar paradójico con el proceso de convergencia arancelaria contemplado en el Tratado. Hay que señalar al respecto el fuerte peso del componente energético, así como la propia evolución de los precios del petróleo durante este periodo. Con una protección nula de dicho componente, la disminución del mismo sobre el total conlleva el incremento observado en dicho ratio.

Por otra parte, conviene dejar constancia de la imposibilidad de imputar por áreas geográficas de procedencia la recaudación en concepto de «derechos arancelarios», lo que impide un ajuste más correcto, en la medida en que tales derechos incluyen, además de la recaudación por importaciones procedentes de la CE, la recaudación de la diferencia entre los tipos del AAC y el arancel español hasta que finalice el periodo transitorio.

La conclusión que se deriva del referido cuadro, aun con las limitaciones reseñadas, es evidente, por cuanto el discurrir del período transitorio ha ido reduciendo de forma ostensible los incrementos de precios que supone la protección nominal. Repárese en el dato de que mientras la recaudación total en 1991 era prácticamente idéntica en términos nominales a la de 1986, las importaciones no energéticas se han más que duplicado a lo largo del mismo periodo. De hecho, si se analiza el comportamiento de las importaciones durante los últimos ejercicios, la perspectiva de la protección sólo encuentra argumentos relevantes desde la óptica de las barreras no arancelarias, tal como tendremos ocasión de comentar con posterioridad. En ningún caso se pueden encontrar referencias sectoriales donde el arancel constituya todavía   —244→   un factor significativo en las importaciones españolas provenientes de la Comunidad.

A la vista de la evolución descrita, parece razonable sostener que la incidencia en precios derivada del descenso en el grado de protección nominal y de las modificaciones en la estructura fiscal que afecta a las importaciones está próximo a agotarse.

Antes de finalizar el tratamiento que estamos realizando de la evolución de la protección nominal, merece la pena recalcar dos aspectos adicionales a la línea argumentada.

En primer lugar, hay que recordar que la medición de la protección efectiva no es la vía adecuada para extraer conclusiones acerca de los efectos que sobre los precios puedan derivarse de una determinada estructura arancelaria. Como es bien conocido (Melo y Monés (1982), Suárez (1984), Bajo y Torres (1990), Cañada y Carmena (1991)), el nivel de protección efectiva en la economía española ha sido en términos agregados sistemáticamente superior al de la nominal, asegurando de este modo un margen para la generación de valor añadido interno de mayor trascendencia y repercusión que la exclusiva incidencia en precios finales. Por otra parte, independientemente de la discusión metodológica en torno al cálculo de la tasa, es imprescindible disponer de una TIO para efectuar las oportunas mediciones. En estos momentos, por tanto, el análisis de la protección efectiva se puede efectuar referido a 1986 como fecha más actualizada, siendo dicha tabla semi-survey, al proyectar de forma significativa elementos correspondientes a la Tabla de 1985. Esto implica naturalmente que la evolución en términos de valor añadido de la protección, en el contexto de nuestra integración comunitaria es desconocido.

En segundo lugar, la creciente pérdida de importancia de la protección nominal obliga a replantear la literatura sobre las variables explicativas de la protección. En efecto, los significativos esfuerzos realizados en este sentido por López Pueyo (1989) y Bajo y Torres (1991), parten en sus respectivas modelizaciones de la medición de la protección en términos nominales o efectivos. Por tanto, aceptando la validez de los planteamientos desarrollados para indagar acerca de las presiones de los diferentes sectores en la negociación inherente al Tratado de Adhesión, o de los propios determinantes de la protección en una visión más amplia de la cuestión, no cabe ninguna duda de que cada vez en mayor medida el equilibrio entre demandantes y oferentes de protección se circunscribe al ámbito de la no arancelaria, con la consiguiente   —245→   pérdida de soberanía que comporta el creciente protagonismo institucional que corresponde a la Comunidad Europea en este proceso.

Las barreras no arancelarias (BNA) han ido adquiriendo un protagonismo cada vez más destacado en el diseño de la política comercial, habida cuenta de la diversidad de modalidades que se han instrumentado y del impacto cuantitativo que han tenido sobre los flujos internacionales de comercio.

A pesar de que la literatura sobre las BNA ha venido creciendo de forma apreciable durante los últimos años, aún no hay una definición universalmente aceptada, existiendo diferencias en la terminología. No entramos aquí en tal discusión, y aceptamos indistintamente los conceptos de barrera, medida o distorsión, aunque utilicemos el primero de ellos¹⁰². El Cuadro 5 recoge una tipología, no exhaustiva, de las BNA

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que con mayor frecuencia se vienen utilizando en el comercio internacional, ya que resume clasificaciones más completas.

Las razones de su expansión están ligadas, estrechamente, al cumplimiento de unos objetivos que son tan diversos como las propias BNA. Efectivamente, tan sólo una parte de las mismas persiguen abiertamente la protección de los correspondientes sectores nacionales. Existen, por el contrario, múltiples barreras que en su diseño no recogen, directa o indirectamente, la intención de proteger (normas de carácter técnico, sanitario) pero que en su aplicación se configuran como verdaderas trabas a la importación, generando distorsiones, más o menos relevantes, sobre precios o cantidades.

Desde una perspectiva cuantitativa, Laird y Yeats (1990a) han calculado que la proporción de importaciones de países de la OCDE afectada por BNA ha aumentado desde un 25 % a un 48 % entre 1966 y 1986, siendo los sectores sobre los que más han incidido, los productos agrícolas, los textiles, la confección y la maquinaria no eléctrica. Como ya se ha mencionado en la primera parte de este trabajo, los estudios empíricos realizados para la economía española en el campo de la política comercial se han centrado, casi exclusivamente, sobre la cuantificación (en términos de tasas nominales y efectivas de protección) de los efectos de la estructura arancelaria. A diferencia de otros países desarrollados del entorno, en nuestra literatura dedicada al análisis de las relaciones comerciales exteriores, el capítulo correspondiente a la medición de los efectos (en términos de bienestar y con desagregación sectorial) de la política comercial de carácter arancelario se encuentra prácticamente vacío.

No debe resultar extraño, a partir de la referencia anterior, que en un campo de estudio comparativamente más reciente, como es el de las nuevas barreras no arancelarias, la investigación en España esté en una fase de aproximación al conocimiento de la amplitud e importancia del fenómeno. Desde una perspectiva metodológica diferente, Gual, Torrens y Vives (1992) evalúan los beneficios asociados al proceso de integración española en la CE, en el que se consideran diferentes grados de reducción de las BNA¹⁰³.

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Al abordar el estudio de la protección no arancelaria de la industria española hay que ser consciente de la no existencia de una metodología que haya sido previamente aplicada. Asimismo, la información estadística necesaria es sólo parcial, y ha requerido, con las limitaciones consiguientes, la identificación y recopilación (para un año, 1990) de las barreras no arancelarias vigentes. Esta labor, innecesaria en otros países por la disponibilidad de las correspondientes bases de datos, ha terminado configurándose como la más costosa -y del mayor interés, en nuestra opinión- de esta parte del trabajo.

Hasta donde los autores conocen, y tras múltiples consultas llevadas a cabo ante la Administración española, no existe base de datos o registro alguno que recoja -utilizando cualquier clasificación sectorial estándar- la dispersa legislación sobre medidas no arancelarias que se genera desde los diferentes estamentos de dicha Administración. Como ya hemos señalado en el Cuadro 5, se ha introducido la tipología básica de BNA. Si se tiene en cuenta su heterogeneidad, podemos convenir que su medición es un objetivo complejo en el que es necesario definir claramente el fin pretendido con la misma.

En este sentido, la ausencia de estudios previos sobre protección no arancelaria en la industria española justifica la necesidad de acometer lo que puede considerarse como el primer eslabón de su conocimiento y adoptar la metodología propia del llamado «enfoque inventario». Como fielmente recoge su denominación, este enfoque constituye una aproximación global a la medición de la importancia de las barreras no arancelarias seleccionadas. Es decir, se trata de evaluar, para un determinado país y mediante la correspondiente desagregación sectorial, el impacto que una determinada estructura de protección pueda tener sobre los flujos comerciales internacionales.

Tanto Nogués et al. (1986), como Laird y Yeats (1990b), en sus trabajos sobre la importancia de las BNA en los países industriales, elaboran índices de frecuencia (IF) mediante los que obtienen el porcentaje de tipos de transacción diferentes (tariff lines) afectados por tales, barreras sobre el conjunto de los que configuran los capítulos arancelarios. Como resulta evidente, dichos cálculos ignoran cualquier tipo de ponderación en relación con los volúmenes de comercio que puedan representar, teniendo, por tanto, un mero valor indicativo de la extensión en la que las BNA están presentes en la estructura comercial de un país, y más concretamente, en sus importaciones. Con estas limitaciones, no obstante, puede ser útil conocer el número de partidas arancelarias que dentro de cada capítulo se ven afectadas por la existencia   —248→   de una o más BNA, por lo que se han calculado los correspondientes IF, como el porcentaje de partidas afectadas sobre el total que integran el capítulo. Este indicador de la amplitud del fenómeno se recoge, más adelante, en el Cuadro 8.

En la medida en que se disponga de la disgregación, por partidas arancelarias, de las importaciones resulta mucho más relevante el cálculo de los correspondientes índices de Incidencia Comercial (IIC) para los capítulos industriales, en los que la medición considera el valor del flujo de comercio afectado por la vigencia de una determinada restricción. Así, el IIC para un capítulo arancelario dado se configura, de forma simplificada, como un cociente en el que el numerador representa el volumen de comercio (importaciones) que en dicho capítulo se ve afectado por la existencia de alguna de las BNA consideradas, mientras que como denominador se toma el total del comercio del capítulo. Esta es la opción metodológica elegida aquí, recogiendo el Apéndice 1 la definición del IIC calculado, así como las variantes que sobre el mismo pueden efectuarse con el fin de introducir una perspectiva temporal en la medición¹⁰⁴.

A partir de la definición del IIC, es necesario constatar algunas de las limitaciones inherentes al método utilizado, que también están presentes en las cuantificaciones llevadas a cabo para otros países. Quizá el sesgo más relevante asociado al IIC deriva de la base de ponderación utilizada. La propia existencia de las barreras objeto de análisis restringe (para tal efecto se imponen) el volumen de comercio de la partida o partidas sobre las que se aplican, y cuyo valor es el utilizado en la fórmula A1.1 (del Apéndice 1) como elemento de ponderación. De este modo, los índices que se obtienen presentan un claro sesgo a la baja, y por tanto, infravaloran el impacto de la protección no arancelaria sobre las importaciones. Ahora bien, utilizando un razonamiento similar, debe apuntarse también que existirá un sesgo en sentido opuesto, asociado a las partidas cuya BNA tenga un efecto reducido o nulo sobre el flujo de importación, y cuyo peso al calcular el IIC quedará distorsionado al alza como consecuencia de contar con una base de ponderación (volumen de comercio) que no se ha visto afectada (o se ha visto poco afectada) por la barrera de protección. La dificultad para superar tales distorsiones es evidente, y aunque se ha intentado, buscando   —249→   un patrón de comercio puro (en el que las BNA no estuvieran presentes), los resultados no han sido particularmente satisfactorios¹⁰⁵.

Junto al sesgo, general para todas las partidas arancelarias afectadas, que acabamos de reseñar es necesario apuntar, asimismo, la imposibilidad de introducir un factor consustancial a muchas de las barreras no arancelarias, cual es la diferente amplitud temporal con que las mismas se aplican. A diferencia de los aranceles, cuya negociación ha supuesto calendarios de vigencia claramente definidos, las BNA muestran, en no pocas ocasiones, una gran diversidad en los periodos (en ocasiones discontinuos) en que permanecen en vigor.

Por último, es conveniente recalcar lo que, en nuestra opinión, constituye la limitación metodológica más clara del enfoque seguido. A partir de la información estadística utilizada y de los índices aplicados no es posible introducir, en modo alguno, la intensidad con que la restricción afecta a la importación. Recuérdese, en este sentido, la importancia que vienen adquiriendo durante los últimos años todo un conjunto de barreras de carácter cualitativo como las regulaciones técnico-sanitarias, las políticas de compras gubernamentales (public procurement) o las medidas de vigilancia aduanera (import surveillance).

La información de base necesaria para calcular los IIC viene referida, para las importaciones, al año 1989¹⁰⁶. La disponibilidad de las mismas en su formato original (4.805.594 registros) ha requerido llevar a cabo un proceso de agregación hasta el nivel de partida arancelaria (de 11 a 4 dígitos en la nomenclatura TARIC (Tarif Intégré Communautaire)) reduciendo así el número de registros a 28.419. Por tanto, la base de datos de importación con la que finalmente se ha trabajado presenta una desagregación a nivel de partidas arancelarias, agrupadas éstas en los correspondientes capítulos arancelarios¹⁰⁷. Para poder llevar a cabo comparaciones con los resultados obtenidos en otros trabajos se han   —250→   configurado también agregaciones de productos industriales utilizando la nomenclatura SITC (Standard International Trade Classification). Por origen geográfico, la desagregación original de la DGA viene referida por países, si bien en los cálculos realizados y, consiguientemente, en la presentación de los resultados, se lleva a cabo una agregación por áreas económicas que permite, en nuestra opinión, un análisis más relevante de dichos resultados.

De acuerdo con la tipología de barreras no arancelarias existente, y de nuevo por criterios de homogeneidad, se han seleccionado cinco tipos de medidas: cuotas y contingentes (incluidas las correspondientes al Acuerdo Multifibras), impuestos variables y derechos específicos, prohibiciones, autorizaciones no automáticas de importación y, finalmente, derechos antidumping. No se han considerado las restricciones voluntarias de exportaciones (como caso especial de restricción cuantitativa), pese a ser uno de los instrumentos no arancelarios que mayor expansión ha mostrado durante los últimos años, dada su prácticamente nula presencia en el diseño de la política comercial española. En el Apéndice 2 se recogen todas las BNA identificables en la legislación revisada, especificando aquellas que han sido consideradas en la elaboración de los índices.

Para la identificación de las BNA por partidas arancelarias (elemento Di del IIC definido en el Apéndice 1) se ha revisado la legislación, vigente a 31 de mayo de 1990, reguladora de las transacciones de comercio exterior¹⁰⁸.

En el cuadro 6 se recogen los resultados globales, por áreas económicas, de la incidencia de las BNA seleccionadas sobre las importaciones totales españolas. De los valores correspondientes, tanto al conjunto de las medidas consideradas (primera columna), como a su desagregación tipológica, pueden confirmarse bastantes de los rasgos definitorios de la protección no arancelaria española en la actualidad.

Con diferencias entre grupos de países, se observa que la utilización de estas restricciones es generalizada, independientemente del nivel de desarrollo del área exportadora. No obstante, frente a un índice promedio mundial de 10,92, los NPI, los Terceros Mediterráneos, así

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como los beneficiarios del SPG superan dicho nivel, mientras que los más desarrollados de la OCDE se sitúan ligeramente por debajo del mismo. Como es lógico, frente a nuestros socios comunitarios, el IIC muestra un valor sensiblemente inferior a la media.

En cualquier caso, la estrategia de protección española estaría acorde con el papel que a nuestro país le corresponde en el contexto de la división internacional del trabajo y el proceso de reestructuración de los flujos comerciales que se ha producido en los últimos años. Por categorías, son las cuotas las que frente a todas las áreas constituyen la barrera más aplicada, seguidas por las autorizaciones no automáticas y, con un peso mucho menor, derechos antidumping e impuestos variables. Obsérvese la concentración de las medidas antidumping en el área económica del Sudeste Asiático (NPI y Japón dentro de la OCDE al acudir a los datos individualizados) confirmando una percepción   —252→   generalizada sobre las relaciones comerciales con dichos países en lo que hace referencia a determinadas estrategias competitivas sectoriales. Aunque consideradas, no se han incluido en el Cuadro 6 las prohibiciones, por cuanto su utilización como instrumento de protección es prácticamente inexistente en nuestra actual política comercial.

Los dos trabajos más relevantes sobre la medición de la importancia de las BNA en la política comercial de los países desarrollados, Nogués et al. (1986) y Laird y Yeats (1990b) no incluyen en su cuantificación el caso español. Ambos utilizan como fuente de información la Base de Datos sobre Medidas Comerciales de la UNCTAD¹⁰⁹. En la medida en que dicha base de datos se compila a partir de la información suministrada por los respectivos gobiernos nacionales al GATT, la ya citada inexistencia del correspondiente registro en nuestro país justificaría la ausencia de España de la misma.

Parece relevante, pues, proceder a la comparación de nuestros resultados con los obtenidos por los autores citados, derivados de aplicar los IIC a la referida base, para los países desarrollados. El Cuadro 7 integra ambas mediciones recogiendo una selección de países industriales, así como la desagregación de los resultados entre los sectores manufactureros más relevantes. En la medida en que las clasificaciones no eran equivalentes, se ha tenido que llevar a cabo la pertinente correspondencia (el Apéndice 3 recoge el detalle sectorial de la misma).

Aunque la limitación derivada del proceso de homogenización impide descender al nivel subsectorial, se identifican tres ramas industriales, Textiles, Confección y Calzado, en las que la incidencia de las BNA en el caso español es mucho más elevada que en el resto de países.

El comercio mundial de textiles y confección está, en buena parte, regulado a través del Acuerdo Multi-Fibras (AMF) entre los principales exportadores (países en vías de desarrollo) y compradores de estos productos. No obstante, las importaciones españolas procedentes de los países firmantes de dicho Acuerdo no representan más del 20 % del total, estando nuestro comercio con los restantes miembros de la CE, en 1990, por encima del 60 %. Desde la perspectiva de la protección no arancelaria, tal y como lo recogen los Cuadros 7 y 8, se observa la elevada incidencia de las BNA y la práctica exclusividad de las cuotas como instrumento de intervención. Hay que tener presente, dado el tratamiento diferencial que reciben las importaciones procedentes de países con   —253→   mayor o menor nivel de desarrollo, que en las importaciones desde la Comunidad se incluye (en régimen de «libre práctica») un porcentaje elevado de productos cuyo origen está generalmente en los países AMF. En este sentido, el liderazgo comercial ejercido por algunos países comunitarios y el fuerte dinamismo importador de la economía española han llevado a nuestro país a solicitar en los últimos años numerosas suspensiones del libre comercio que, aunque no hayan sido siempre concedidas, han significado un aumento de la presión proteccionista en el sector.

En el Cuadro 8 se han incluido también los índices de frecuencia (IF) definidos al principio del presente apartado. Los valores de este índice, comparados con los del IIC, informan tanto de la amplitud con que las BNA se aplican en cada capítulo como del peso comercial de las partidas afectadas en relación con las que no lo están. En efecto, la diferencia entre el IIC y el IF confirma la diferente participación que las partidas integrantes de un capítulo tienen en las importaciones totales del mismo. Si IF es mayor que IIC, las partidas afectadas son relativamente menos importantes en cuanto al comercio que recogen, y viceversa.

El sector del Calzado, globalmente considerado, muestra asimismo una muy alta incidencia de las barreras seleccionadas (87,65 %) sensiblemente superior a la de cualquier otro miembro de la OCDE, incluido un país tan proteccionista como Nueva Zelanda. De nuevo, la restricción cuantitativa asume todo el protagonismo en ese sector, que frente a las importaciones procedentes de países en vías de desarrollo, llega a afectar a casi la totalidad de las mismas (97,53 %). La Comunidad Europea inició en 1990 una política comercial de vigilancia a las importaciones desde Corea del Sur y Taiwan, básicamente de calzado deportivo. Se intensificaba, de este modo, una protección que la industria española ya ha venido utilizando para frenar la creciente competencia de los países del Sudeste Asiático, lo que no deja de constituir una estrategia con escaso futuro ante competidores cuya producción únicamente podrá ser contestada en los mercados internacionales incidiendo sobre factores como la calidad y el diseño.

En conjunto, el rasgo más evidente que se deriva de los resultados presentados en el Cuadro 7 podría resumirse en que prácticamente todos los sectores industriales españoles experimentan una mayor incidencia de barreras no arancelarias que sus homónimos comunitarios. La única excepción relevante a lo anterior está referida a la situación del sector siderúrgico. Tanto Estados Unidos como la Comunidad Europea

  —254→  

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han negociado múltiples acuerdos de autolimitación -Restricciones Voluntarias a la Exportación (RVE)- con países cuyos excesos de producción propician incentivos a las exportaciones. Así, España participa de tal tratamiento y en su comercio con EE.UU. está bajo la disciplina del Acuerdo de Autolimitación que define rigurosamente la cuota de exportación de cada empresa. Se justifica, por tanto, la inexistente protección a un sector que, contrariamente, tiene que hacer frente a la de otros países en su actividad exportadora.

Como ya se avanzó al realizar la discusión metodológica de los índices aplicados, hay que tener presentes sus limitaciones y sesgos cuando se interpretan los resultados obtenidos. En este sentido, las características particulares de determinados sectores o productos hacen más relevante la apreciación anterior. Este es el caso del sector de automóviles. Tradicionalmente, la producción de automóviles en España ha sido una actividad fuertemente protegida. Con la entrada de nuestro país en la Comunidad Europea y la consiguiente aplicación del desarme progresivo contemplado durante el periodo transitorio, los grados de protección frente a las importaciones de automóviles europeos han disminuido drásticamente¹¹⁰. En contraposición a ello, el tratamiento que reciben las exportaciones japonesas, en línea con la política comercial de otros países desarrollados occidentales, ha sido fuertemente restrictiva. Durante los últimos años, la cifra de vehículos japoneses que han podido entrar en nuestro mercado no ha llegado a los 10.000 anuales (menos del 1 % de las ventas totales del sector en la Península y Baleares).

Esta situación cuasi-autárquica respecto a un exportador concreto no se refleja en modo alguno en los índices obtenidos y que recogen los Cuadros 7 y 8. Efectivamente, nos encontramos ante un ejemplo evidente de que la intensidad de la restricción (al reducir a niveles tan bajos el volumen de importación) supone que la función ponderadora asociada al flujo comercial se desvirtúe de forma «perversa», disminuyendo el peso que en el índice correspondiente al conjunto del capítulo debería jugar dicha restricción. Así, nos encontramos con que mientras la CE y EE.UU. presentan una fuerte incidencia de las BNA (23,6 % y 41,1 %, respectivamente), en España (con cuotas más reducidas) el IIC se sitúa en 4,59 %.

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En el caso de los automóviles, son varios los trabajos que, para distintos países, han intentado cuantificar el aumento de los precios derivado de la existencia de BNA¹¹¹. Mediante el cálculo del arancel implícito equivalente a la cuota existente, en Suárez (1988) se evaluaba en un 20 % el incremento de precios en el sector asociado a la presencia de la citada restricción¹¹². Los resultados comentados para el sector del automóvil en España se sitúan en línea con los obtenidos en otros países. Así, Collyns and Dunaway (1987), calculan un efecto precio en el mercado americano como consecuencia de las restricciones voluntarias a la exportación japonesas del orden del 17,1 %.

Estos resultados se pueden generalizar a otros sectores ya reseñados. Así Winters (1990), determina que el conjunto de restricciones voluntarias que actúan sobre las exportaciones de calzado al Reino Unido incrementan los precios en una banda del 15 al 25 %, si bien en este caso la metodología es radicalmente distinta, por cuanto su aproximación se basa en estimar regresiones de series de precios en su mercado y compararlas a las regresiones en mercados competitivos.

Para finalizar nuestra aproximación cuantitativa al fenómeno de las BNA que inciden sobre la industria española, y antes de cerrar esta segunda parte del trabajo con una reflexiones en torno a las implicaciones del Mercado Único sobre el diseño de la política comercial comunitaria, parece oportuno acotar, siquiera brevemente, el campo y método que definen el análisis empírico actual de la protección no arancelaria.

Ya hemos visto que incluso la identificación de las BNA se configura como una labor sorprendentemente compleja. En este sentido, tal identificación y la medición del grado de cobertura que este tipo de barreras proyecta sobre la estructura comercial de los países, constituye una primera, y obligada, etapa en la cuantificación de los efectos de dichas barreras.

En teoría, no existe problema alguno para transformar una restricción cuantitativa (o cualquier otra BNA) en su correspondiente efecto-precio (arancel equivalente) cuando nos referimos a un mercado en particular,   —258→   competitivo, y cuya estructura es conocida¹¹³. Las mayores dificultades aparecen cuando se intenta calcular los efectos a nivel global para toda la economía. En principio, no se dispone de un método correcto para convertir una medición agregada de BNA en su efecto-precio equivalente, también en términos agregados¹¹⁴.

En términos muy resumidos, los estudios de carácter cuantitativo vienen siguiendo mayoritariamente dos enfoques, no siendo ninguno de los dos plenamente satisfactorio¹¹⁵. Por un lado están los que intentan inferir el impacto de las BNA a través del análisis de los patrones de comercio, (Smith y Venables (1988)). Por otro lado estarían los que acometen el problema introduciendo las BNA en el marco de análisis de modelos de equilibrio general más o menos complejos. En esta línea se inscribiría la aproximación metodológica desarrollada fundamentalmente por John Whalley, de la Universidad de Western Ontario (Whalley (1985), Whalley y Wigle (1988)).

Por último, la consecución del Mercado Único tiene evidentes implicaciones sobre el diseño de la política comercial de los estados miembros. Si en el ámbito arancelario la homogeneización de los barreras frente a terceros países se ha configurado en torno a la AAC como instrumento vertebrador, las medidas de carácter extra-arancelario han seguido mostrando una fuerte diversificación, tanto cualitativa como cuantitativamente, entre las diferentes economías.

En el marco de un territorio europeo sin controles aduaneros internos resulta imposible el mantenimiento del sistema de cuotas individualizadas negociadas en el AMF, de la regulación de las importaciones sometidas al Sistema de Preferencias Generalizadas y, desde luego, de cualquier otra restricción (el caso más evidente son las RVE) aplicada de forma bilateral.

Lo anterior supone, ante la puesta en marcha del Mercado Único en enero de 1993, la necesidad de actuar sobre situaciones nacionales muy dispares, al objeto de armonizar la política comercial comunitaria, hasta el momento preocupada exclusivamente por alcanzar la unificación   —259→   arancelaria. La cuestión agrícola y su compleja estructura de intervención quedaría al margen de este comentario.

Las opciones de que dispone la Comunidad son varias, tal y como apunta Yannopoulos (1990). La más drástica, y simple de aplicar, consistiría obviamente en la completa eliminación de todas las restricciones cuantitativas nacionales, sin proceder a sustitución alguna en el ámbito comunitario. Aunque esta sería la actuación más acorde con los principios del libre comercio internacional, no pueden obviarse los fuertes costes de ajuste que la misma conllevaría.

La compensación, con otras intervenciones, de la supresión apuntada en el párrafo anterior podría venir, bien a través de la introducción simultánea de medidas de salvaguardia, bien con la sustitución de las cuotas nacionales por su equivalente arancelario, con un compromiso de eliminación progresiva del mismo durante un periodo limitado de tiempo. Ambas opciones implican cierto grado de dificultad en su aplicación: la primera, sin la necesaria modificación y reforzamiento de las medidas de salvaguardia del GATT, no se diferenciaría prácticamente de la nueva eliminación de barreras; la segunda cuenta, obviamente, con la frontal oposición de los exportadores que ahora disfrutan de las ventajas económicas asociadas a las RVE o los AMF.

Queda la alternativa que viene configurándose como más factible, dados los objetivos que permitiría alcanzar, entre los que destaca la igualación de precios dentro de la Comunidad. Ello se conseguiría mediante la sustitución de las restricciones cuantitativas nacionales existentes por cuotas de ámbito comunitario. Los ajustes que tal estrategia comporta se concretan, en la mayoría de los casos, en efectos de redistribución de la producción entre países,

En cualquier caso, aunque esta última opción está siendo la más discutida, en función de su atractivo desde una perspectiva política, acontecimientos recientes nos hacen ser profundamente cautos respecto de su viabilidad práctica. Efectivamente, en uno de los primeros casos donde se ha planteado la adopción de ésta, la negociación de una RVE conjunta para las importaciones de automóviles japoneses por la CE, la negociación ha terminado en desacuerdo, y la situación actual de restricciones heterogéneas se prorroga hasta 1999. Es difícil justificar la existencia de un Mercado Único, al menos desde la perspectiva de este sector, cuando la realidad muestra diferentes condiciones de acceso al mismo (en términos de política comercial) para un mismo país exportador.

  —260→  

El desarrollo del trabajo ha permitido discutir y profundizar en diferentes cuestiones de evidente significación para conseguir el objetivo planteado. Parece conveniente sistematizar a modo de conclusiones tales aspectos.

Desde esta perspectiva, hay que recalcar que la estructura de la protección nominal experimenta, con la incorporación de nuestra país a la CE, un cambio significativo derivado tanto del calendario de desarme como de las modificaciones impositivas.

La integración se acomete con una situación previa caracterizada por una mayor protección total frente a las importaciones provenientes de la CE que la soportada por las que tienen su origen en el resto del mundo, si bien dicha constatación queda relativizada por la presencia de un efecto composición que se concreta en diferencias relevantes por sectores.

No se puede deducir un patrón claro en función de la tipificación sectorial según categorías de demanda, a la hora de evaluar la graduación sectorial de la protección nominal. Hay que destacar la escasa protección que presentaban los bienes intermedios en relación a los bienes de consumo y de capital, lo que sin duda es un poderoso argumento explicativo de la evolución de los diferentes índices de precios.

Aun contando con la dificultad que plantea sectorializar la protección nominal a lo largo del periodo transitorio, no cabe duda de que a nivel agregado se ha producido un fortísimo descenso en la incidencia global de la misma, puesto que lo que comporta la recaudación total derivada de las importaciones sobre el valor de éstas en su componente no energético se ha reducido en algo más de la mitad. Parece perfectamente válida la hipótesis del agotamiento de la protección nominal en beneficio de las restricciones no arancelarias como elementos de transmisión de la protección al nivel de precios interior.

La incidencia de este tipo de barreras en nuestro país muestra una estructura bastante similar a la de los restantes países de la OCDE, y particularmente al comportamiento de los que integran la Comunidad Europea. No obstante, en términos de los valores de comercio afectado, éstos son sistemáticamente más elevados en el caso español.

Lo anterior sería acorde con una situación de partida previa a nuestra adhesión a la Comunidad, mucho menos abierta en la economía española,   —261→   y con un proceso de desarme menos activo en el caso no arancelario que el experimentado por la protección arancelaria a lo largo de los años setenta y primera mitad de los ochenta.

Desde una perspectiva sectorial, las actividades agroindustriales y la industria textil y de confección muestran los niveles de restricción por BNA más elevados. Consecuencia de limitaciones metodológicas en algún caso, como el del sector de automóviles, los resultados obtenidos no reflejan adecuadamente una política comercial no arancelaria mucho más dura que la que su índice de incidencia nos induce a concluir.

Al igual que en otros países desarrollados, se observa una cierta discriminación en la intensidad de las restricciones en función de la procedencia de las importaciones, no siendo generalizable su orientación a todos los sectores, sino más bien asociada a los patrones de especialización y comercio internacional particulares de cada industria.

En cuanto a la tipología de estas barreras, la cuota se configura, con diferencia, como el instrumento cuya aplicación se encuentra más extendida en todos los sectores, independientemente del área geográfica de origen de la importación. En este sentido, y en relación con otros países desarrollados, se percibe una cierta tosquedad en el diseño de la política comercial española de carácter no arancelario, en la medida en que la utilización de intervenciones más sofisticadas (por ejemplo las RVE) está muy por debajo de lo que viene siendo habitual en nuestro entorno.

Por último, en términos de precios, la metodología recogida aquí no nos permite identificar los efectos derivados de la presencia de BNA, sin embargo, no es arriesgado concluir, de las diferencias apuntadas entre las estrategias de protección no arancelaria de los restantes países desarrollados por un lado, y de España por otro, que siga manteniéndose una desviación positiva de nuestros precios. En cualquier caso, e independientemente de lo apuntado para algún sector en concreto, resulta difícil calibrar el impacto desde una perspectiva de conjunto.

  —262→  

El IIC, que muestra el volumen de comercio que viene definido en cada capítulo se ve afectado por la existencia de BNA, como:

(A1.1)

donde,

IIC representa el índice de Incidencia Comercial de un capítulo arancelario dado (integrado por K partidas arancelarias).

Di es una variable dummy que toma el valor unidad si la partida arancelaria i se ve afectada por algún tipo de BNA, y cero en caso contrario.

Vi es el volumen de comercio (importación) correspondiente a la partida arancelaria i.

Los subíndices t-m y t-n permiten introducir en la definición del índice la posibilidad de asociar estructuras de BNA de un año determinado con bases de ponderación comercial referidas a años diferentes, y viceversa. De este modo, dependiendo de los valores que tomen m y n (siempre números enteros), nos encontramos con los siguientes cuatro casos:

1) n = m = 0: El índice IIC viene expresado en valores corrientes para un año determinado t.

2) m=0; n ≠ 0: Obtendremos sucesivos índices que expresarán para una misma estructura de BNA (año t), su grado de incidencia sobre flujos de comercio de años anteriores o posteriores (n toma valores enteros no negativos o no positivos, respectivamente).

  —263→  

3) m ≠ 0; n=0: En este caso, los índices que se obtienen al variar m, recogerán el efecto de diferentes estructuras de BNA sobre un mismo año de ponderación.

4) m ≠ 0; n ≠ 0: No es más que la combinación de los dos casos anteriores, con lo que pueden asociarse diferentes años base de ponderación y estructura de protección.

5) En ocasiones puede ser interesante utilizar como base de ponderación el total de importaciones de un periodo determinado, quedando el índice definido como

(A1.2)

donde T hace referencia al conjunto del periodo de t1 a tn.

La utilización de los diferentes índices a que dan lugar cada uno de los casos expuestos nos permitiría, caso de disponer de las correspondientes series temporales, introducir una perspectiva dinámica a la hora de calibrar la magnitud de las BNA.

  —264→  

  —265→  

  —266→  

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This paper examines the use of tariff and nontariff barriers (NTB) in the Spanish industry. It discusses the diminished weight of tariffs as an instrument of protection on the eve of Spain's integration in the EC. To quantify the extent of nontariff protection, an «inventory» approach is followed, and two index are calculated to measure the frequency and trade coverage of the NTB structure. Detailed statistics reveal considerable variation in NTB coverage by commodity, type of barrier and exporter country. Finally, various options to harmonize trade policies affecting NTB at an European level are discussed.

Universidad del País Vasco

Mis comentarios al trabajo de García y Suárez son principalmente de carácter metodológico. En economía, los estudios empíricos pueden ser de dos tipos generales que llamaré descriptivos y estructurales. Los estudios descriptivos hacen uso de medidas estadísticas para cuantificar determinadas magnitudes. Los estudios estructurales, por el contrario, analizan las relaciones existentes entre variables económicas. El trabajo que comentaré es del primer tipo. Los autores analizan, mediante la construcción de varios índices, la importancia de las barreras arancelarias y no arancelarias en relación al comercio exterior español.

Los estudios descriptivos, al contrario que los estructurales, no permiten analizar las relaciones entre distintas variables. Sin embargo, de su uso se pueden inferir determinados patrones o características que el investigador debe tener en cuenta a la hora de emprender los estudios estructurales. Es más, los primeros pueden dar origen a líneas de investigación en las cuales el objetivo es explicar, mediante modelos estructurales, las características observadas en el análisis descriptivo.

En el trabajo se calcula un índice (Cuadro 4, (6/7)) de protección arancelaria nominal como el cociente del total en pesetas corrientes recaudadas   —268→   por aranceles y otros gravámenes entre el valor total de las importaciones de la Contabilidad Nacional. Este índice disminuye desde un 6,64 % en 1986 hasta un 3,36 % en 1991 mostrando una progresiva reducción arancelaria. La estimación de tal secuencia de tipos impositivos agregados sobre las importaciones es interesante desde un punto de vista descriptivo. Una contribución todavía más importante sería aquella en la que tal secuencia abarcara un intervalo de tiempo mayor. Esto permitiría analizar el efecto de variaciones arancelarias sobre otras magnitudes, tales como los precios de los bienes comerciables, no comerciables o los saldos comerciales, utilizando modelos macroeconométricos simples. Por tanto, es de agradecer el estudio realizado por los autores, pues ahondan en una línea de trabajo cuyos frutos pueden beneficiar potencialmente campos de investigación relacionados.

A pesar de la relevancia empírica de los estudios descriptivos, éstos tienen un inconveniente. A la luz de los resultados obtenidos en un trabajo descriptivo el investigador puede verse tentado a derivar conclusiones acerca de la influencia que la evolución de la protección arancelaria sobre la evolución de algunas variables. En tal sentido cabría esperar que la progresiva reducción en la protección se hubiese traducido en una disminución en los precios de los bienes que compiten con los productos importados. En el trabajo comentado en estas notas se sostiene que «Hay que destacar la escasa protección que presentaban los bienes intermedios en relación a los bienes de consumo y capital, lo que sin duda es un poderoso argumento explicativo de la evolución de los diferentes índices de precios». Implícitamente se supone que la evolución del índice de precios industriales, considerado como un índice de precios de los bienes comerciables, viene determinado por la baja protección del sector de bienes intermedios. Sin embargo, tal inferencia puede ser errónea si, por ejemplo, se diese la paradoja de Metzler según la cual los precios de las importaciones aumentarían ante una disminución de la protección arancelaria. En el trabajo implícitamente se supone que la reciente evolución del índice de precios industriales viene determinado por la baja protección de los sectores de bienes intermedios. Sostengo que la utilización de índices no permite realizar tal tipo de inferencia. Una posible explicación alternativa de la evolución de los precios industriales puede estar en la disminución de la tendencia alcista de los precios de la energía que se produjo a mediados de la década pasada. Ciertamente, mi creencia a priori está de acuerdo con los autores del trabajo, pero su inferencia sufre del mismo tipo de problemas que todos los estudios descriptivos.   —269→   Sólo a través de un contraste empírico basado en un modelo estructural estaría dispuesto a actualizar mis creencias a priori.

En otra sección del trabajo se estudia la importancia de las barreras no arancelarias (BNA). Para ello se computa un índice de incidencia comercial (IIC) de las BNA sobre el volumen de las importaciones que es la proporción del volumen de las importaciones sectoriales que se ve afectada por BNA. Para posterior referencia el índice es

donde Mi es el valor de las importaciones del, sector i, y Di es una variable ficticia que toma el valor 1 si el sector i está sujeto a BNA. Como comentan los autores, este índice sufre importantes sesgos. La pura existencia de BNA restringirá el volumen de las importaciones de determinados sectores. Por ejemplo, si las importaciones españolas se concentrasen en dos sectores y en uno de ellos existiesen BNA que impidiesen totalmente la importación, el índice tomaría el valor cero, lo cual indicaría una incidencia nula. Los autores señalan que determinados sectores, como el de los automóviles, sufren este sesgo, siendo difícil su evaluación en otras partidas. Además, este índice sufre de otras anomalías. La mera existencia de BNA en un determinado sector no significa que éstas sean efectivas. Por ejemplo, fue muy sonada la medida de restringir las importaciones de ordenadores que no tuviesen la letra ñ en sus teclados. Algunos vieron en esta medida un intento de salvaguardar el idioma castellano frente al intrusismo del inglés, otras simplemente entendieron que tal medida no es otra que una BNA para restringir la importación de ordenadores. Sin embargo, tal medida sólo ha podido tener algún efecto sobre la importación de teclados, dejando la demanda de importaciones de los otros componentes inalterada. El índice evaluaría las importaciones de componentes de ordenadores del resto del mundo como afectadas por tal medida.

Los índices más usados en la literatura, índices de frecuencia (IF), o estimaciones de los porcentajes de transacciones afectadas por BNA son, sin embargo, estadísticos más robustos y no adolecen de los sesgos mencionados anteriormente. Utilizando tales índices se obtienen ganancias al reducirse el sesgo de las estimaciones pero sólo a cambio de una pérdida en eficiencia pues los índices de frecuencia no usan la información recogida por los volúmenes de las importaciones.

  —270→  

En el cuadro 8 se presentan las estimaciones de ambos índices de incidencia de las BNA en el año 1990 para la economía española. El lector tendrá que sopesar ambos índices en función de la importancia subjetiva que otorgue al menor sesgo de las estimaciones de los IF o a la mayor cantidad de información incorporada en los IIC.

Se puede concluir que la evolución reciente de la protección se caracteriza por una disminución en las barreras no arancelarias mientras que no parece ser éste el caso para las barreras no arancelarias.

Cabe señalar que, como se comprueba en el trabajo, es notoria la falta de información estadística comúnmente aceptada sobre el grado de protección arancelaria o no arancelaria para los distintos sectores de la economía española que pueda ser utilizada para diseñar la política comercial.

Para concluir, simplemente deseo comentar que pese a las contraindicaciones metodológicas señaladas, los métodos descriptivos son estrictamente necesarios en cualquier análisis económico empírico y, por tanto, los autores han contribuido al estudio sistemático de la protección exterior española.

Ministerio de Economía y Hacienda

Creo pertinente comenzar agradeciendo y felicitando a los autores del trabajo por haber dedicado sus esfuerzos a un tema, el de la protección exterior de la economía española, cuya evolución ha corrido pareja a profundos cambios, calificados mayoritariamente como positivos, en la estructura productiva de nuestro país. Esto ha sido así desde una perspectiva histórica y lo es especialmente en los años más recientes, desde que España entró a formar parte de las Comunidades Europeas (CE).

Por otra parte, la dedicación a este tema es también digna de agradecer al tratarse de un área de investigación aplicada poco trabajada en la literatura económica española y, desde luego, de forma poco sistemática y estructurada. Quizás ello sea debido a que, si el esfuerzo que hay que hacer en toda investigación en la etapa de recogida y proceso de datos es grande, en este caso es mayor, dado que en gran parte estos   —271→   datos deben ser elaborados por los propios investigadores a partir de informaciones primarias muy dispersas, de gran volumen de contenidos y muy poco sistematizadas o elaboradas. Esta dificultad se refiere no sólo al estudio de las barreras no arancelarias, sino probablemente en mayor medida a las propias arancelarias, cuando se intenta obtener datos por productos, sectores económicos o áreas geográficas. Me comentaba Ana Carmena, autora junto con Agustín Cañada de uno de los trabajos de base utilizado por los autores, que para obtener mucha de la información de la recaudación por Aduanas por derechos arancelarios, impuestos, etc., a nivel de partidas o posiciones estadísticas del Arancel, habían tenido que hacer ellos mismos simulacros de liquidaciones en base a la normativa vigente, dada la no existencia de datos desagregados a esos niveles.

La felicitación a los autores no implica, sin embargo, que no pueda y deba poner de manifiesto algunas diferencias o precisiones que el análisis y las conclusiones del trabajo me suscitan.

La primera es que no queda claro cuál es el objetivo directo y principal del mismo. Esto es así porque los autores han eliminado en esta segunda versión del trabajo la mención a este objetivo que se hacía en la primera versión presentada en el V Simposio de Moneda y Crédito, en la cual se decía que «el presente trabajo tiene por objeto profundizar en la evolución de la protección exterior de la industria española y extraer las oportunas conclusiones que la misma ha tenido en la trayectoria de los precios». Quizás esto último fuese demasiado ambicioso para la extensión y planteamientos del trabajo, lo que ha llevado a los autores a ser más modestos en sus objetivos, demostrando un elevado nivel de honestidad intelectual. Ahora bien, no quisiera que la mención a este tema fuese interpretada por los autores como un comentario irónico o una crítica negativa, sino todo lo contrario, como una invitación a que continúen esta línea de investigación, cuyo interés creo que desborda el ambiente puramente académico al centrarse en un aspecto crucial del planteamiento actual de la política económica en España: cómo lograr un ritmo de crecimiento superior al de la media de la CE, capaz de hacernos avanzar en la convergencia real, de una forma estable y no inflacionaria (convergencia nominal).

La relación entre nivel de protección y trayectoria de los precios se pone de manifiesto claramente desde un acercamiento analítico puramente descriptivo de los datos. Basta observar, como hacían los autores en la introducción de la primera versión del trabajo, las tasas de inflación   —272→   del componente «servicios excluidos alquileres» del IPC, por un lado, y del componente «bienes industriales no energéticos», por otro, las cuales se situaron en 1992 en un 10,6 % y 4,5 % respectivamente. Esta diferencia se acentúa todavía más si como indicador de precios del sector industrial se utiliza el Índice de Precios industriales (IPRI) que sólo aumentó un 1,3 % en dicho año. Sin duda, la reducción de la protección exterior en los últimos años, que como es obvio ha afectado fundamentalmente a los bienes industriales por su condición de comerciables, es uno de los factores fundamentales que explican esta divergencia en la trayectoria de los precios de los distintos tipos de bienes o sectores productivos.

Podría argumentarse que en todos o casi todos los países los precios de los servicios crecen más que los de los bienes industriales. Ello es verdad, pero no invalida la conclusión anterior. Es más, la misma queda reforzada al analizar la evolución durante la década de los ochenta y primeros años noventa del diferencial de inflación entre España y los países de la CE para los bienes industriales y para los servicios. Así, tomando como referencia a Alemania, el diferencial de inflación (IPC) de los bienes industriales entre España y dicho país pasó de una media de 8,3 puntos porcentuales en el quinquenio 1981-85 a 2,7 puntos en el quinquenio 1987-91 (el año 1986 es mejor no tenerlo en cuenta dada la distorsión que se produjo como consecuencia de la introducción del IVA en España). Mientras tanto, el diferencial correspondiente a los servicios pasó de 8,8 a 6,1 puntos porcentuales entre los mismos períodos. Desde otro punto de vista, la divergente evolución de los distintos precios en España en relación a otros países industrializados se pone de manifiesto al observar que el diferencial interno entre «servicios» y «bienes industriales» se aceleró en nuestro país de una medida de 0,9 puntos porcentuales en el quinquenio 1981-85 a 4,3 puntos en 1987-91 mientras que la evolución de dicho diferencial en Alemania fue de 0,3 puntos a 0,8 puntos. A la vista de estos datos creo, por tanto, que es evidente la influencia en la evolución de los precios industriales de la progresiva disminución de la protección arancelaria y no arancelaria.

Pasando al contenido del trabajo, quisiera precisar la conclusión a la que se llega analizando los cuadros 2 y 3 respecto a la mayor protección nominal que en 1985 mantenía España frente a la CE en relación a la del resto del mundo. Sin duda ello era así, pero en mucha menor medida que la que se deduce de las últimas líneas de dichos   —273→   cuadros, puesto que, como indican los autores del trabajo, en las cifras agregadas o totales se advierte un efecto composición derivado de la distinta estructura o tipos de bienes importados de la CE (predominio de bienes con mayor grado de elaboración y, en general, con mayor protección arancelaria) y del resto del mundo (predominio de las materias primas, productos energéticos y otros bienes de menor grado de elaboración, con nula o menor protección arancelaria). En todo caso, la mayor protección nominal frente a la CE (real o aparente) no debiera confundirse con una mayor protección efectiva, ya que, en general, frente al resto del mundo se utilizaba en mucha mayor medida la protección no arancelaria, sin duda más «eficaz» y contundente. Ello, sin duda, provocaba desviaciones de comercio, alterando los flujos de importación y la recaudación por aranceles y otros impuestos correspondientes al resto del mundo. En definitiva, no son muy significativos los resultados que se obtienen respecto a la protección nominal o arancelaria frente a la CE en comparación con otras áreas geográficas y, menos todavía, de ellos no puede extraerse la conclusión -no lo hacen, por supuesto los autores- de que la protección efectiva fuera mayor frente a la CE.

Otro comentario que quisiera hacer, por lo que respecta a la protección arancelaria, se refiere a los datos y resultados recogidos en el cuadro 4 del trabajo. Los mismos no pueden interpretarse sin tener en cuenta los problemas metodológicos que señalan los autores. Entre ellos, el principal es que la línea 2 del cuadro («Derechos arancelarios») incluye no sólo lo recaudado por importaciones procedentes de la CE, sino también lo recaudado por importaciones procedentes de fuera de la CE por la diferencia entre los tipos de la Tarifa Exterior Común (TEC) y los del Arancel español hasta que concluya la adaptación de este último a la TEC. Ello explica dos resultados anómalos del cuadro: el primero, que la protección arancelaria frente a la CE en 1987 (9,12 en el cuadro 4) fuese más alta que en 1985 (6,73 en el cuadro 2, primera columna), después de dos años de rebajas arancelarias; el segundo resultado anómalo es que la protección frente al resto del mundo sea tan baja en 1987 y no siga una tendencia descendente.

Es posible corregir, aunque sea de una forma puramente aproximativa, los resultados del cuadro 4. En efecto, si partimos de que la protección propiamente arancelaria frente a la CE era en 1985 el 6,73, puede estimarse que, tras el inicio de las rebajas arancelarias en 1986, dicha cifra podría estar situada en el 5,4 en 1987 y en el 1,8 en 1991. Aplicando estos porcentajes a las importaciones de la CE en cada año de   —274→   los mencionados se obtendría la parte de los «derechos arancelarios» (línea 2 del cuadro) atribuible a la CE y, por diferencia, la correspondiente al resto del mundo. Sumando esta diferencia a la recaudación por TEC, tendríamos la protección arancelaria frente al resto del mundo que, en relación con las importaciones no energéticas de dicha área (al excluir el componente energético se elimina otra distorsión, la producida por la disminución del precio del petróleo), toma unos valores de 8,6 en 1987 y de 5,3 en 1991, cifras que, si bien parecen ligeramente elevadas, creo yo que reflejan mejor tanto el nivel como, sobre todo, la evolución de la protección arancelaria frente al resto del mundo.

Por último, quisiera hacer otro comentario sobre la reciente orientación de la protección exterior efectiva de la economía española. Parece desprenderse de los comentarios que realizan los autores en la introducción y en las conclusiones que desde la adhesión de España a la CE el nivel de protección nominal al converger con el existente en la CE, que es relativamente bajo, ha ido perdiendo peso específico como arma proteccionista, pero que ello ha sido sustituido por una mayor utilización de las barreras no arancelarias (BNA). Ello no es así. Desde luego, esta conclusión no se extrae en absoluto del análisis y los datos aportados en el trabajo, entre otros motivos, porque en él se hace una aproximación al grado de protección no arancelaria en España para un año determinado, el de 1989, pero sin otra referencia anterior o posterior de donde pudiera extraerse una conclusión acerca de la intensificación en el uso de estas prácticas.

En todo caso, y al margen del trabajo, la conclusión al respecto debe de ser precisamente la contraria, por dos motivos. El primero, constatable, es que durante el período transitorio de adhesión a la CE no sólo se han reducido las tarifas arancelarias, sino que se ha producido un desmantelamiento, en unos casos, o reducción significativa en otros, de las barreras no arancelarias, especialmente de las cuotas o contingentes. El segundo motivo es que a partir de 1993, con la abolición de las Aduanas intracomunitarias, es muy difícil, si no imposible, mantener barreras no arancelarias superiores a las del resto de socios comunitarios. En resumen, el nivel de protección no arancelaria de España se ha reducido notablemente desde la entrada en la CE y se seguirá reduciendo en los próximos años hasta que quede igualado con el de los países comunitarios con menor protección.

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José Viñals plantea a García y Suárez la búsqueda de una implicación de sus resultados en relación a un hecho global observado en la economía española a raíz de la entrada en la Comunidad Europea (CE), cual es el tener el mayor déficit exterior de la CE y al mismo tiempo el menor grado de apertura revelada al exterior (medida por la suma de las exportaciones más las importaciones, dividida por el producto interior bruto). Viñals señala este hecho como un síntoma de la fragilidad del comercio exterior español y a la vez como generador de una preocupación acerca de la senda futura del comercio exterior español, una vez establecido el Mercado Único. Enlazando esta evolución con el artículo, Viñals indica que los autores apuntan que la protección arancelaria ha caído muy significativamente durante los años transcurridos desde 1986, por lo que lo «peor», en términos del impacto de dicha caída, ya habría pasado . Sin embargo, apunta Viñals, hay una experiencia derivada del proceso de reducción de las barreras arancelarias que podría repetirse ahora. Se trata del hecho de que los sectores que tenían un grado de protección arancelaria mayor en el momento de la integración española en la CE, son los que se han visto más afectados por su reducción, tanto en el aumento de las importaciones como en su capacidad de exportación. Viñals sugiere que en el futuro podría suceder lo mismo con la reducción de las barreras no arancelarias derivada de la entrada en vigor del Mercado Único, y pide a los autores su opinión sobre este particular.

Los autores, en respuesta a José Viñals, apuntan que su impresión informal es la de que la caída de las barreras no arancelarias efectivamente traerá consigo importantes efectos de cantidad. Si bien no se cuenta con estudios rigurosos para España, esos efectos cuantitativos se han observado en estudios para otros países, por ejemplo para el sector del calzado en el Reino Unido. En cuanto a España, puede citarse lo sucedido en el sector textil, en el que se pasó a permitirse la importación «por libre práctica» (es decir, sin barreras) de los productos textiles procedentes de países comunitarios, y hubo un gran aumento de las cantidades importadas de dichos productos, en detrimento de los procedentes de países del sudeste asiático, que están sujetos al «Acuerdo multifibras». Por último, también puede citarse el ejemplo del sector de automóviles, donde la penetración de importaciones japonesas no llega al 1 % del mercado español. Si se liberalizaran las cantidades,   —276→   afirman los autores, cabría esperar que se alcanzara con rapidez una cuota de mercado de al menos el 15 %. Los autores indican que es muy ilustrativo, a este respecto, el caso de otros países europeos sin límites a la importación, donde dicha cuota alcanza valores por encima del 20 % (José Viñals apunta que en Suiza, esta cuota es del 45 %).